Aprile 2026

Editoriale

Massimo Severo Giannini: un maestro inascoltato

di Mario Bertolissi

Quel che spesso accade è di “assistere alla costruzione di una magnifica, ordinatissima fabbrica di concetti, che non si riesce, però, bene a capire in quale rapporto stia con la realtà, tanto questa appare diversa e lontana”¹. Si può, dunque, parlare di una “frattura esistente tra realtà normativa e realtà sociale”², che reca con sé il non irrilevante inconveniente di delegittimare le istituzioni: le quali sono, appunto, delegittimate³.
Una prova inconfutabile è offerta dal Rapporto Giannini del 1979⁴: risalente a quasi mezzo secolo fa e, tuttavia, di straordinaria attualità. Il fatto di averne scordato il contenuto espone al rischio di credere che i nostri problemi si possano spiegare con vicende contemporanee, mentre la loro origine è remota⁵. Infatti, già allora, si denunciava “l’attuale situazione di grave disfunzionamento delle amministrazioni pubbliche, globalmente prese”, che suscitavano “angoscianti preoccupazioni di ingovernabilità”⁶. “Saggezza imporrebbe che si considerasse chiuso il passato e aperto il solo provvedere al futuro”⁷, soprattutto in tema di “ristrutturazione dello Stato”, per la quale la richiesta collaborazione “non ebbe alcuna risposta, anzi proseguì la pratica dei disegnini di legge per riparare ossicini fratturati o supposti tali; anche ripetuti documentati inviti delle associazioni sindacali dei lavoratori non ebbero risposta”⁸. Dunque, collaborazione degli apparati centrali dello Stato pari a zero.
Eppure, sarebbe stato necessario, fin da allora, “un ripensamento della posizione che queste amministrazioni hanno in uno Stato industriale avanzato”, che patisce “un dramma organizzativo”, dal momento che, “nel giro di pochi decenni”, gli Stati industriali avanzati, “partiti come enti di funzioni di ordine e di base, tipicamente autoritativi, sono divenuti anche enti gestori di servizi, ed infine anche enti gestori di trasferimenti di ricchezza”⁹. Basti pensare – oggi – al Comune, che non si limita a tenere registri e a rilasciare certificati, ma è l’ente di prima istanza di una comunità alle prese con i gravi problemi della vita quotidiana. Però, “da noi le amministrazioni d’ordine, le amministrazioni di servizi e le amministrazioni di finanza convivono in regimi di giustapposizione”¹⁰: vale a dire, in uno stato di perenne confusione. Tutto ciò, “sulla pelle del cittadino”, anche perché – è tuttora così – “si consentono alle amministrazioni pubbliche comportamenti che le leggi vietano ad ogni privato. Talché il potere pubblico viene sovente a presentarsi come un singolare malfattore legale, che permette a sé ciò che invece reprime nel privato”¹¹.
In aperta violazione dei principi di buona fede ed affidamento, del rapporto potere-funzione; in definitiva, dell’antico pacta sunt servanda (i patti si debbono rispettare), che dovrebbe neutralizzare sul nascere ogni vocazione al privilegio. Invece, l’amministrazione pubblica italiana sceglie costantemente per sé il privilegio, la deroga dalla regola, se non l’eccezione, alimentando “vari giudizi di immagine popolare”, che individuano le cause del dissesto “nella preparazione eminentemente giuridica dei dirigenti, o nelle retribuzioni non incentivanti, e nelle politicizzazioni indotte, o nelle distorsioni provocate da azioni ultronee delle associazioni sindacali”¹². Con danno irrimediabile per la produttivit๳.
A ciò si aggiunga il costo occulto: “costo economico della spendita di attività amministrativa che è richiesta dal fatto che la funzione amministrativa si svolge in forma procedimentalizzata, con la partecipazione di più organi e uffici”¹⁴, dando vita, con ciò, a “una selva di procedimentalizzazioni”, che “costituiscono la alimentazione più copiosa dei costi occulti”¹⁵, sinonimo di aggravi ed oneri non necessari. Esiti di questo genere – proiettati nel presente – risentono di “gelosie politiche e burocratiche”¹⁶, che non favoriscono, oltretutto, una seria ed affidabile “analisi di attuabilità amministrativa delle leggi, che da noi ha particolare rilievo per l’abbondanza delle grida in forma di legge del Parlamento o delle Regioni”¹⁷.
Fiato sprecato!

1. M. Bertolissi-R. Meneghelli, Lezioni di diritto pubblico generale, Giappichelli, Torino, 1996, 1. ↩︎
2. Ivi, 1-2. ↩︎
3. A. Schiavone, Non ti delego. Perché abbiamo smesso di credere nella loro politica, Rizzoli, Milano, 2013. ↩︎
4. Rapporto sui principali problemi della amministrazione dello Stato, trasmesso alle Camere dal Ministro per la funzione pubblica, Massimo Severo Giannini, il 16 novembre 1979. V., in proposito, L. Paladin, Per una storia costituzionale dell’Italia repubblicana, il Mulino, Bologna, 2004, 265-266. ↩︎
5. Ne ho scritto su questa Rivista, n. 6/2025 ss. ↩︎
6. Rapporto, cit., 1.1. ↩︎
7. Ibidem. ↩︎
8. Ivi, 1.2. ↩︎
9. Ivi, 1.3. ↩︎
10. Ibidem. ↩︎
11. Ivi, 2.1. ↩︎
12. Ibidem. ↩︎
13. Ivi, 2.2. ↩︎
14. Ivi, 2.4. ↩︎
15. Ibidem. ↩︎
16. Ivi, 2.5. ↩︎
17. Ivi, 2.7. ↩︎