di Olga Bussinello e Denise Boriero
La legge costituzionale n. 1 del 2022
In data 8 febbraio 2022 la Camera dei deputati ha definitivamente approvato la proposta di legge costituzionale che ha modificato gli articoli 9 e 41 della nostra Carta fondamentale, inserendo la tutela dell’ambiente tra i principi cardine dell’ordinamento italiano. Il Senato si era già espresso favorevolmente in prima deliberazione l’8 giugno 2021 e in seconda il 3 novembre 2021 con la maggioranza richiesta dei due terzi dei componenti, mentre la Camera si era espressa in prima deliberazione il 12 ottobre 2021.
Il testo della Legge costituzionale numero 1 dell’11 febbraio 2022 è stata pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 44 del 22 febbraio 2022.
Le modifiche sono in linea con la normativa europea: la Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea (c.d. Carta di Nizza), ad esempio, tratta la tutela dell’ambiente all’articolo 37 stabilendo che “Un livello elevato di tutela dell’ambiente e il miglioramento della sua qualità devono essere integrati nelle politiche dell’Unione e garantiti conformemente al principio dello sviluppo sostenibile”; il TFUE (Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea) definisce la politica comune europea in materia di ambiente all’articolo 191 tratteggiandone gli obbiettivi (fino all’art. 193, assieme all’art. 11). Tale politica comune trova fondamento nell’Atto unico Europeo del 1987 che recava uno specifico titolo rubricato “Ambiente”.
Anche la quasi totalità degli Stati membri dell’Unione Europea prevede nella propria Carta fondamentale una tutela dell’ambiente.
Il testo della legge n. 1 del 2022 prevede 3 articoli: il primo contiene la modifica all’art. 9 della Costituzione, l’art. 2 modifica l’articolo 41 mentre l’articolo 3 corrisponde ad una clausola di salvaguardia per l’applicazione del principio di tutela degli animali alle Regioni a statuto speciale e alle Provincie autonome di Trento e di Bolzano.
L’articolo 9 della Costituzione
Nello specifico, per quanto riguarda l’articolo 9, viene introdotto un nuovo comma, il numero 3:
- La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica.
- Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione.
- Tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali.
L’intervento normativo segue l’interpretazione estensiva che la Corte Costituzionale aveva già fornito negli anni. Si cita, ad esempio, la sentenza n. 179 del 2019, nella quale la Consulta fa riferimento ad un “processo evolutivo diretto a riconoscere una nuova relazione tra la comunità territoriale e l’ambiente che la circonda, all’interno della quale si è consolidata la consapevolezza del suolo quale risorsa naturale eco-sistemica non rinnovabile, essenziale ai fini dell’equilibrio ambientale, capace di esprimere una funzione sociale e di incorporare una pluralità di interessi e utilità collettive, anche di natura intergenerazionale”.
L’ambiente e gli ecosistemi
In precedenza, già l’articolo 117 della Costituzione, inserito con la modifica del 2001, nominava la “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali” indicandola come competenza esclusiva dello Stato, sottratta dunque da quella delle regioni. Inserendo il nuovo comma all’articolo 9 della Costituzione, tuttavia, si dimostra un vero e proprio cambio di approccio: l’ambiente non è più soltanto una res o una materia sulla quale suddividere la competenza, ma è un elemento fondante la cui tutela diviene uno degli obiettivi e principi primari del nostro ordinamento, “anche nell’interesse delle future generazioni”. Ambiente, dunque, inteso nella sua accezione più estesa e sistemica di ambiente, ecosistemi, biodiversità.
Il rinvio al futuro e alla comunità evidenzia la dimensione collettiva di questo principio, che non può che esprimere una funzione sociale, come già evidenziato dalla Corte Costituzionale, anche di natura intergenerazionale.
Questa svolta è da vedersi dunque in chiave sostenibile, in linea con quelle che sono le agende non solo nazionali e comunitarie ma anche internazionali. Basti pensare agli enunciati del Global Impact delle Nazioni Unite del 1999, passando per gli Accordi di Parigi dell’Unione Europea del 2015, dal quale sono scaturiti i 17 SDGs (Obiettivi per lo Sviluppo Sostenibile) di cui si articola l’Agenda 2030, arrivando agli obiettivi del c.d. Green Deal e del Next Generation EU, tradotto in parte nel PNRR nazionale. Proprio quest’ultimo presenta la sostenibilità in due delle sei Missioni di cui si compone, in particolare la numero 2 “Rivoluzione verde e transizione ecologica” e la numero 3 “Infrastrutture per una mobilità sostenibile”, caratterizzando tuttavia anche le altre missioni (si pensi ad esempio alla digitalizzazione e all’innovazione prevista alla Missione 1 che non può che realizzarsi in ottica sostenibile).
La Corte costituzionale aveva già evidenziato questa sovranazionalità della tutela dell’ambiente. Nella sentenza n. 71 del 2020 si leggeva che “in questa prospettiva la cura del paesaggio riguarda l’intero territorio, anche quando degradato o apparentemente privo di pregio”, e altresì che “la tutela paesistico-ambientale non è più una disciplina confinata nell’ambito nazionale”, in particolare con riferimento alla Convenzione europea del paesaggio, adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa il 19 luglio 2000 a Strasburgo e ratificata in Italia con la legge n. 14 del 2006. In base a quest’ultima, “il concetto di tutela collega indissolubilmente la gestione del territorio all’apporto delle popolazioni” e dunque è necessario che si realizzi un “passaggio da una tutela meramente conservativa alla necessità di valorizzare gli interessi pubblici e delle collettività locali con interventi articolati”.
Già con la sentenza n. 12 del 2009 la visione antropocentrica dell’ambiente e del paesaggio era stata superata, riconoscendoli come entità organiche complesse. Questa pronuncia, come la precedente n. 378 del 2007, evidenzia che nell’articolo 117 della Costituzione, “ambiente” ed “ecosistema” non si risolvono in un’endiadi ma corrispondono a due diversi concetti: con il primo si fa riferimento soprattutto all’habitat degli esseri umani, mentre con il secondo si intende principalmente la conservazione della natura come valore in sé.
Anche la giurisprudenza della Corte di Cassazione si era già dimostrata estensiva rispetto alla scarsità di dati legislativi vigenti in passato. Varie pronunce (ex multis Cass. civile n. 349/1996, n. 1087/1998 e la n. 25010/2008, nonché Cass. penale 3852/1990) riconoscevano l’ambiente come un bene giuridico con fondamento direttamente nella Costituzione, rinvenendone la tutela in una lettura combinata di un complesso di disposizioni della stessa, tra le quali proprio gli articoli 9 e 41, oltre all’art. 2, 3 e 42. La compromissione dell’ambiente, dunque, trascende dal mero pregiudizio patrimoniale derivato dai singoli beni che compongono l’habitat dell’uomo, atteso che in questi casi “viene ad essere toccato il bene pubblico, comprensivo dell’assetto del territorio, della ricchezza di risorse naturali, del paesaggio” inteso come valore estetico e culturale e come condizione di vita salubre in tutte le sue componenti1.
A seguito della modifica costituzionale si pongono sotto il medesimo cappello “cultura” e “ecologia”, affiancando l’ecologia, l’ambiente e gli animali ai beni culturali. Questa modifica riflette i dibattiti quotidiani che sono alla base dei programmi supra riportati, ossia la necessità di combattere il cambiamento climatico, di affrontare il problema dell’inquinamento e della scarsità delle risorse non rinnovabili. Allo stesso tempo, riconosce per la prima volta un valore estremamente importante agli animali: nessun accenno esisteva in precedenza su di essi all’interno della Costituzione. La loro tutela, elevata finalmente al rango degli altri principi fondamentali dell’ordinamento, viene lasciata a leggi successive. Il comma tre dell’articolo 9, infatti, prevede una riserva di legge in merito. Anche per gli animali, dunque, così come per l’ambiente, si passa dalla qualificazione come cose, res, a beni, valori primari tutelati.
La tutela degli animali
Anche in questo caso l’intervento è in linea con i principi europei e internazionali e riflette un lungo iter storico e culturale, che vede una sempre maggiore sensibilità rispetto al tema. Pur essendo l’uomo da sempre in relazione con gli animali, anche se con modalità e forme completamente differenti, si inizia a parlare di “diritti degli animali” nella seconda parte del secolo scorso. A Parigi, presso la sede dell’Unesco, viene firmata il 15 ottobre 1978 la “Dichiarazione universale dei diritti dell’animale”, una proposta di codice etico di trattamento dell’ambiente e degli animali che non ha alcun valore giuridico ma che si pone come manifesto di numerosi movimenti animalisti, richiamando lontane origini risalenti addirittura nell’antica Grecia (si pensi a Pitagora e alla religione dell’orfismo).
In Italia, una disciplina relativa alla tutela degli animali si introduce nel 2004 con la legge n. 189 del 20 luglio, la quale inserisce il Titolo IX bis nel Codice Penale, “Dei delitti contro il sentimento per gli animali” (articoli 544 bis – 544 sexies) oltre all’articolo 727 c.p. che punisce l’abbandono degli animali e la loro detenzione in condizioni incompatibili con la loro natura e produttive di gravi sofferenze. Ad essere completi, una previsione contro la crudeltà verso gli animali era già contenuta nel Codice Zanardelli (il precedente Codice Penale del 1889) e nel Codice del Regno di Sardegna, ma la stessa tutelava, tuttavia, non il valore intrinseco dell’animale ma il sentimento di pietà che l’uomo può provare nei suoi confronti. Per l’ordinamento, infatti, gli animali erano considerati soltanto un oggetto, un bene di proprietà di un singolo individuato o dello Stato in caso di animali selvatici o randagi.
Come detto, il cambio di prospettiva si deve a spinte sovranazionali. La Dichiarazione del 1978, che riprende il nome da quella dei Diritti umani proclamata dalle Nazioni Unite nel 1948, ha comportato l’adozione di una Direttiva CEE nel 1986, che regolava la vivisezione e l’utilizzazione degli animali a fini scientifici, recepita in Italia dal d.lgs. 116/1992, “Attuazione della direttiva n. 86/609 CEE in materia di protezione degli animali utilizzati a fini sperimentali o ad altri fini scientifici”. È proprio questo il primo atto normativo del nostro ordinamento che riconosce una dignità agli animali, che sarà sempre più estesa grazie anche alle pronunce giurisprudenziali che ne sono seguite, passando dalla qualifica dell’animale come “essere vivente” ad “essere senziente” (Cassazione Pen. 9574/1996).
Proprio tale definizione è contenuta anche nell’articolo 13 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, il quale precisa che “(…) l’Unione e gli Stati Membri devono, poiché gli animali sono esseri senzienti, porre attenzione totale alle necessità degli animali, sempre rispettando i provvedimenti amministrativi e legislativi degli Stati Membri relativi in particolare ai riti religiosi, tradizioni culturali ed eredità regionali”.
L’articolo sopra citato 117 della Costituzione così come la dicitura letterale del nuovo articolo 9 “legge dello Stato” non intende sottrarre completamente la competenza alle Regioni e agli Enti territoriali, poiché la necessità di tutela in questi ambiti e molto estesa ed articolata, come visto, nonché trasversale. Le norme statali devono indicare degli standard di tutela che le Regioni devono sempre rispettare, anche quando legiferano in materie di loro competenza. Tale limite vale anche per le Province autonome.
Ambiente e benessere vanno inclusi nelle strategie imprenditoriali: il nuovo art. 41 della costituzione.
L’iniziativa economica privata dovrà d’ora in poi orientare le scelte strategiche aziendali sull’universo dei valori umani e sulle ricadute ambientali che ne possano derivare. Con la recente modifica dell’articolo 41 della Costituzione si aggiunge, ai limiti già previsti all’attività d’impresa, l’ulteriore vincolo di non arrecare danno alla salute e all’ambiente nel suo svolgimento, ripercorrendo l’antico assunto “neminem ledere” dove, come in questo caso, nel bilanciamento degli interessi in gioco, la preservazione dei beni e valori primari resta il tema fondamentale con cui fare i conti.
Il nuovo testo dell’art. 41 recita:
- L’iniziativa economica privata è libera.
- Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.
- La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali e ambientali.
Con la novazione legislativa, alla sicurezza, libertà e dignità umana si aggiungono la salute e l’ambiente, già costituzionalmente tutelati, ma mai sin d’ora strettamente connessi alla gestione d’impresa e fra di loro. L’habitat in cui l’uomo vive, infatti, condiziona la qualità della sua esistenza sia da un punto di vista sociale che per le condizioni e aspettative di vita. Già precedentemente alle modifiche normative in oggetto, l’attività imprenditoriale doveva tenere conto della tutela della salute e della vita (artt. 2 e 32 Cost.), quali diritti costituzionali inviolabili, tanto quanto il diritto al lavoro in ambiente sicuro e non pericoloso (artt. 4 e 35 Cost.). Ora, però, quello che cambia è il significato che viene attribuito alla tutela della salute che risponde ad un concetto olistico di benessere che comprende anche il contesto ambientale e sociale in cui l’individuo conduce la sua esistenza. Il danno alla salute non è più solo quello che scaturisce da un rapporto diretto con la sua fonte, ma anche quello che si origina dal contatto occasionale o mediato fra l’autore e chi lo subisce. L’ambiente è quindi, sia un bene fondamentale che non può essere compromesso, sia lo spazio in cui l’uomo interagisce che va preservato.
L’orientamento della giurisprudenza costituzionale
La questione prende forma alcuni anni fa, con gli orientamenti della Corte costituzionale sul caso Ilva di Taranto. Il sito industriale fin dal 2013 si trovava sotto la lente di ingrandimento della Corte in quanto titolare di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale che, per la natura della loro attività, richiedeva costante monitoraggio circa il bilanciamento tra beni e diritti costituzionali, in particolare, i vincoli all’iniziativa economica per preservare il lavoro e la salute. Nel 2018, con la sentenza n. 58, la Corte vaglia nuovamente uno dei tanti Decreti-legge che, susseguendosi, avevano permesso all’acciaieria di proseguire nell’attività per mantenere il livello occupazionale, ritenendolo non conforme all’obbligo costituzionale per cui l’iniziativa economica privata non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. Il Decreto-legge del 2015 consentiva, infatti, allo stabilimento la prosecuzione dell’attività, malgrado il sequestro preventivo dello stesso da parte dell’autorità giudiziaria per reati inerenti alla sicurezza dei lavoratori, fissando all’acciaieria un termine di 30 giorni (non definitivo) per predisporre le misure necessarie a risolvere le problematiche in essere, senza però l’obbligo di interrompere la produzione. La Corte, nel dispositivo della sentenza, evidenzia tre elementi in base a cui decidere: la provvisorietà del piano di sicurezza, la prosecuzione dell’attività di produzione nelle more dell’adozione delle misure di contrasto e l’assenza di un bilanciamento fra beni e diritti costituzionali che devono tutti essere garantiti. In relazione al termine di trenta giorni per la predisposizione del piano, si rileva che, non solo manca la richiesta di “misure immediate e tempestive atte a rimuovere prontamente la situazione di pericolo per l’incolumità dei lavoratori”, ma anche risultano amplificati i suoi effetti negativi, poiché, durante la pendenza del termine, è espressamente consentita la prosecuzione dell’attività d’impresa “senza soluzione di continuità” degli impianti sottoposti a sequestro preventivo che, quindi, continuano a produrre, senza l’adozione di nessuna misura. Conseguentemente, viene meno il senso stesso delle prescrizioni normative che autorizzavano l’attività industriale in pendenza di processo penale e di misure cautelative, a patto che la continuità produttiva garantisse un ragionevole ed equilibrato bilanciamento dei valori costituzionali in gioco. Quest’ultimo non ammette l’illimitata espansione di uno dei diritti, che sovrasterebbe illegittimamente le altre situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette, che nel loro insieme sono espressione della dignità della persona. In altre parole, il bilanciamento deve rispondere a criteri di proporzionalità e di ragionevolezza, non consentendo né la prevalenza assoluta di uno dei valori coinvolti, né il sacrificio totale di alcuno di loro, per una tutela unitaria, sistemica e non frammentata di tutti gli interessi costituzionali implicati.
L’orientamento della giurisprudenza di merito
Anche la giurisprudenza di merito già dalla fine degli anni ‘90 si era orientata a riconoscere una chiara tutela dell’ambiente in quanto bene giuridico riconosciuto dalla Costituzione e non dalla legge n. 349/ 1986, istitutiva del Ministero dell’Ambiente e a tutela del danno ambientale. Nello specifico, la sentenza della Corte di Cassazione ritrovava una tutela dell’ambiente in una lettura combinata di più disposizioni costituzionali, quali gli artt. 2, 3, 9, 41 e 42 che riguardano l’individuo e la collettività nel suo “habitat” economico, sociale ed ambientale. Tali disposizioni primarie “elevano l’ambiente ad interesse pubblico fondamentale, primario e assoluto, imponendo di conseguenza allo Stato un’adeguata predisposizione di mezzi di tutela, per le vie legali, amministrative e giudiziarie”. La Costituzione e l’art. 2043 del Codice Civile, rappresentavano, per la Cassazione, i pilastri a cui ancorare una tutela organica e piena dell’ambiente, la cui legittimazione attiva spettava agli enti territoriali direttamente danneggiati, in quanto rappresentativi della collettività organizzata lesa in un suo bene, di natura primaria ed assoluta. Il bene ambiente, come valore culturale, estetico e di benessere derivante dalle sue componenti, travalica il pregiudizio patrimoniale dei beni materiali che lo compongono, e diviene un bene assoluto, categoria in cui rientra ogni ipotesi in cui sia leso un valore inerente alla persona, da risarcire secondo il principio generale del neminem laedere, che ha una valenza autonoma rispetto al risarcimento delle specifiche conseguenze patrimoniali derivatene.
La posizione Europea su ambiente salute ed iniziativa economica privata
Stimolata dalla posizione Internazionale su clima ed ambiente dell’Agenda 2030 dell’ONU, l’Europa nel 2019 adotta la sua Strategia, il Green Deal Europeo, per raggiungere i 17 obbiettivi proposti dall’Organizzazione. Con la Comunicazione n. 640/2019, la Commissione Europea illustra come intende trasformare la sua economia e la sua società, indirizzandole su un percorso maggiormente sostenibile. Nel processo sono coinvolte sia le Autorità nazionali e le Pubbliche Amministrazioni che le aziende private ed i semplici cittadini. Il fulcro delle politiche che vengono messe in pista è, appunto, la riacquisita consapevolezza del valore della protezione e del ripristino degli ecosistemi naturali, dell’uso sostenibile delle risorse e del miglioramento della salute umana. Nel percorso di transizione verde, l’industria, la manifattura, il settore dei servizi e l’agricoltura dovranno funzionalizzare le loro scelte e le loro strategie agli obbiettivi Europei. Sostituire progressivamente l’uso di energia da carbonio con prodotti più sostenibili, affidarsi alla ricerca scientifica per limitare il ricorso alla chimica, trovare soluzioni logistiche meno impattanti sull’ambiente, promuovere gli investimenti privati verso prodotti finanziari ecocompatibili, formare le nuove generazioni a fare scelte più consapevoli ed informate sulla sostenibilità. All’industria, che contribuisce a produrre il 20% del gas serra, viene chiesto di trasformare tutte le catene del valore per passare da un’economia lineare ad una circolare. Per quanto riguarda i settori ad alta intensità energetica, come quelle dell’acciaio, dei prodotti chimici e del cemento, si dovrà lavorare per una loro decarbonizzazione ricorrendo a nuove tecnologie come l’idrogeno pulito, le celle a combustibile ed altri combustibili alternativi, lo stoccaggio di energia e la cattura, lo stoccaggio e l’utilizzo del carbonio. Si dovrà anche pensare anche ad una impostazione sostenibile della produzione. Ciò significa progettare un sistema circolare di tutti i prodotti, dando priorità alla riduzione e al riutilizzo dei materiali prima del loro riciclaggio, promuovendo nuovi modelli di sviluppo e fissando requisiti atti a prevenire l’immissione sul mercato dell’UE di prodotti nocivi per l’ambiente. Per i settori ad alta intensità di risorse come quelli tessile, dell’edilizia, dell’elettronica e delle materie plastiche, sarà chiesto di garantire entro il 2030 misure efficaci per contrastare l’aggiunta intenzionale di microplastiche e le emissioni non intenzionali di materie plastiche (abrasione dei tessuti o di pneumatici). Dovranno essere ridotti tutti gli imballaggi non riutilizzabili o non riciclabili in modo economicamente sostenibile. La loro limitazione comporta una riduzione dei rifiuti che rappresentano anch’essi un costo per la società, per il loro smaltimento e per l’impatto sull’ambiente che da esso deriva. Le aziende dovranno offrire ai consumatori prodotti riutilizzabili, durevoli e riparabili. Soprattutto per i prodotti che possono rappresentare materie secondarie di riciclo obbligatorio (veicoli, materiali da costruzione, batterie, tablet, cellulari, caricabatterie). Verranno promossi anche nuovi modelli imprenditoriali che creino economie di scala, come il noleggio e la condivisione di beni e servizi, sostenibili ed economicamente accessibili. In ultimo, per contrastare il “green washing” (marketing ambientale di facciata), le imprese che si vantano per le caratteristiche ecologiche dei loro prodotti dovrebbero essere in grado di dimostrarle sulla base di una metodologia standard che ne valuti l’impatto sull’ambiente.
- Si veda il Dossier 405/3 del 7 febbraio 2022 del Servizio Studi del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati, A.C: 3156-B, “Modifiche agli articoli 9 e 41 della Costituzione in materia di tutela dell’ambiente”. ↩︎
