di Olga Bussinello
Il Decreto-legislativo che dovrà dare corso alla Direttiva Europea n. 904/2019 entro la fine dell’anno obbliga produttori e utilizzatori di prodotti plastici a sostituire in tempi brevi imballaggi e prodotti monouso con materiali biodegradabili o riutilizzabili a fronte del credito d’imposta e della possibilità di smaltire le scorte. I nodi sono: i settori per cui le tecnologie non sono ancora sicure, i fondi insufficienti a disposizione del credito d’imposta e le responsabilità del produttore.
La legge di delega per il recepimento della norma comunitaria n. 53/2021, che include anche il Decreto Legislativo in esame, definisce il perimetro delle azioni che dovranno essere garantite dal Legislatore Italiano in materia. Sono sette gli obbiettivi da raggiungere contemperando economicità delle misure, tutela dell’ambiente e innovazione:
- riduzione duratura dei prodotti in plastica monouso;
- uso di prodotti sostenibili e riutilizzabili al posto dei monouso in plastica;
- sostituzione della plastica per uso alimentare con quella biodegradabile e compostabile;
- incentivare campagne di informazione ai consumatori sul corretto smaltimento dei rifiuti;
- includere nei prodotti monouso i bicchieri di plastica;
- sanzioni per chi non rispetta le norme;
- far sì che i produttori adottino misure per lo smaltimento e il compostaggio degli imballaggi e l’utilizzo di biopolimeri in alternativa alle plastiche di fonte fossile.
Disciplina nazionale vigente
L’attenzione verso una corretta gestione dei problemi legati all’uso della plastica non è nuova al legislatore italiano. Oltre al Codice Ambientale (decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152), anche le leggi di Bilancio degli ultimi tre anni hanno cercato di favorire la riduzione dell’uso della plastica utilizzando prodotti alternativi. La legge di bilancio del 2019 (Legge n. 145/2018), ai commi da 73 a 77 dell’art. 1, riconosce un credito d’imposta nella misura del 36% delle spese sostenute dalle imprese per l’acquisto di prodotti realizzati con materiali provenienti dalla raccolta differenziata degli imballaggi in plastica, nonché per l’acquisto di imballaggi biodegradabili e compostabili o derivati dalla raccolta differenziata della carta e dell’alluminio; sempre all’art. 1, il comma 802 è finalizzato a contenere la produzione di rifiuti derivanti da prodotti di plastica monouso ricorrendo alla raccolta e al riciclaggio. Inoltre, i produttori vengono incentivati, su base volontaria e in via sperimentale, dal 1° gennaio 2019 fino al 31 dicembre 2023, ad adottare iniziative volte a favorire comportamenti virtuosi, quali: modelli di raccolta e riciclo, utilizzo di biopolimeri, elaborazione di standard qualitativi dei prodotti, sviluppo di tecnologie innovative e attività di informazione. A tale scopo è istituito, presso il Ministero dell’ambiente, un fondo di 100.000 euro, destinato a finanziare le attività di studio, verifica tecnica e monitoraggio da parte dei competenti Istituti di Ricerca.
Nella Legge successiva n. 160/2019 (finanziaria 2020), ai commi da 85 a 99 dell’art. 1, è prevista la realizzazione di un piano di investimenti pubblici per lo sviluppo di un Green New Deal italiano, istituendo un fondo per la riduzione dell’uso della plastica e la sua sostituzione con materiali alternativi; i commi da 634 a 658, invece, introducono un’imposta sul consumo di manufatti in plastica con singolo impiego (MACSI), comunemente detta “plastic tax”, che riguarda tutti i prodotti ad esclusione di quelli compostabili, dei dispositivi medici e dei MACSI adibiti a contenere e proteggere medicinali. Le disposizioni riconoscono, altresì, un credito di imposta alle imprese attive nel settore delle materie plastiche e produttrici di MACSI, nella misura del 10% delle spese sostenute, dal 1° gennaio 2020 al 31 dicembre 2020, per l’adeguamento tecnologico finalizzato alla produzione di manufatti compostabili.
Infine, la legge di bilancio 2021 (Legge n. 178/2020), al comma 1084, modifica la disciplina della plastic tax, estendendone l’applicazione: alle preforme nei semilavorati, ai committenti e al rappresentante legale di soggetti non residenti in Italia ai fini del pagamento, a merce prima in esenzione d’imposta.
Sono anche previste riduzioni delle sanzioni amministrative e più ampi poteri di verifica e controllo dell’Agenzia delle dogane con differimento al 1° luglio 2021 dell’entrata in vigore dell’imposta. Il comma 1085, a decorrere dal 2021, consente di usare interamente il PET riciclato nella produzione di bottiglie di PET e non solo fino al limite del 50%.
Altre disposizioni in materia sono contenute nel decreto-legge n. 111/2019, che prevede:
- incentivi ai comuni che installano eco-compattatori per la riduzione dei rifiuti in plastica, utilizzando uno specifico Fondo denominato “Programma sperimentale Mangia plastica”, istituito presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, con una dotazione complessiva di 27 milioni di euro per il periodo 2019-2024;
- un contributo a fondo perduto a favore di esercenti commerciali che vendano detergenti o prodotti alimentari, sfusi o alla spina.
È, invece, in itinere la “Legge salva Mare”, disegno di legge approvato dalla Camera e attualmente allo studio del Senato, dal titolo “Disposizioni per il recupero dei rifiuti in mare e nelle acque interne e per la promozione dell’economia circolare.”
Il Decreto Legislativo
La norma di recepimento della disciplina Comunitaria, come già detto in apertura dell’articolo, rimarca la necessità di una collaborazione attiva tra i produttori e gli utilizzatori dei prodotti plastici sino al raggiungimento di una completa transizione ecologica del sistema. Per fare questo occorre: investire in ricerca tecnologica, adottare buone pratiche di gestione dei rifiuti e coinvolgere nel processo di smaltimento e recupero anche il consumatore finale. Il decreto si applica:
- ai prodotti in plastica monouso indicati nell’allegato;
- ai prodotti in plastica oxo-degradabile;
- agli attrezzi da pesca contenenti plastica.
In caso di conflitto fra la norma in esame e il Codice Ambientale (Decreto legislativo n. 152/2006), le nuove prescrizioni prevalgono su quelle pregresse.
Perimetro dell’azione
All’art. 3 vengono fornite le definizioni dei prodotti e dei soggetti interessati che, in linea di massima, non si discostano dalla Direttiva, salvo in quattro casi: nella definizione di plastica, di prodotto monouso, di immissione nel mercato e di impianto portuale di raccolta.
Plastica. Dai prodotti destinati ad essere sostituiti vengono espressamente esclusi i “rivestimenti in plastica aventi un peso inferiore al 10% rispetto al peso totale del prodotto, che non costituiscono componente strutturale principale dei prodotti finiti”. Si fa riferimento a vernici, inchiostri e rivestimenti di un prodotto di carta o cartone, interni od esterni, nel limite della percentuale indicata. Tale esclusione, in realtà non trova un riscontro né nella Direttiva, né nelle Linee Guida fornite dalla Commissione, che, invece, considerano inchiostri, vernici e i prodotti rivestiti come materiali vietati, inquanto composti di plastica.
Prodotti monouso. Vengono espressamente esclusi: i contenitori per alimenti secchi o alimenti venduti freddi che richiedono ulteriore preparazione, quelli contenenti alimenti in quantità superiori a una singola porzione oppure le monoporzioni vendute in confezioni da più di una unità. Ai fini della catalogazione di un prodotto monouso è utile richiamare qui quanto previsto dal successivo art. 12, che ne valuta la capacità di dispersione nell’ambiente, in ragione del suo volume o delle sue dimensioni, in particolare nel caso dei contenitori per alimenti monoporzione. La definizione di prodotti secchi o freddi che devono essere ulteriormente trattati, sembra, invece, escludere, per esempio, quelli stagionati, che vi rientrano per la Disciplina Comunitaria. La specificazione forse andrebbe fatta solo a titolo esemplificativo. Altra questione, soprattutto nel caso dei prodotti alimentari, è il nodo della conservazione degli alimenti e del rispetto della loro integrità igienica per cui l’imballaggio in plastica resta il più sicuro. Inoltre, l’obbligo della presenza di una Certificazione Uni per garantire la compostabilità e biodegradabilità, non tiene conto della disponibilità reale ed attuale di prodotti in grado di coprire adeguatamente la domanda dei diversi operatori.
Immissione nel mercato. Non è considerata “prima immissione sul mercato” la distribuzione di un prodotto da parte di un soggetto che abbia acquistato da un fornitore sul mercato nazionale. In questo senso, la messa a disposizione del prodotto ad un altro produttore che poi lo “trasformerà”, confezionandolo per metterlo in commercio, non rientra nei divieti. Qualche perplessità resta nella restrizione al mercato nazionale dell’approvvigionamento che non costituisce prima immissione sul mercato e la apparente riduzione del raggio di azione delle attività commerciali, che sembra escludere sia l’anello intermedio della distribuzione, che la finalità onerosa e/o gratuita delle stesse. Sono, infatti, nel limbo i prodotti in plastica per la distribuzione automatica (palette mescola caffè) che non possono essere sostituiti con altri ecologici ancora in fase di sperimentazione tecnologica.
Impianto portuale di raccolta. In questo caso, per non dovendo subito rimettere mano alla norma in esame, il legislatore si richiama alla definizione fornita dalla Direttiva Ue n. 883/2019, in corso di recepimento, che definisce tale impianto come “qualsiasi struttura fissa, galleggiante o mobile che sia in grado di fornire il servizio di raccolta dei rifiuti delle navi”.
Riduzione dell’uso
L’art. 4 prescrive l’obbligo di arrivare ad una riduzione quantificabile del consumo dei prodotti di plastica monouso elencati nella parte A dell’allegato della Direttiva, entro il 2026, rispetto al 2022. La norma comunitaria non fissa un cronoprogramma né le misure da attuare o gli obbiettivi intermedi da raggiungere. Essa stabilisce solo il termine finale per adeguare la disciplina, lasciando in tal senso autonomia agli Stati Membri. Lo strumento scelto dal legislatore italiano sono gli accordi e i contratti di programma, da stipularsi fra Amministrazioni centrali e periferiche con altri enti pubblici, con associazioni di categoria o con società private. Con successivo DM verranno stabiliti i termini del finanziamento di tali negoziazioni. Negli accordi, oltre alle finalità, andranno fissate anche le azioni da adottare ogni anno. È richiesta la pubblicazione nella G.U.C.E., e il Ministro della Transizione Ecologica, una volta l’anno, provvede alla notifica alla Commissione europea delle misure adottate. Fra i monouso da ridurre vengono inclusi nell’elenco anche i bicchieri di plastica, che, assieme agli altri prodotti, devono essere sostituiti secondo precise indicazioni fornite dalle stazioni appaltanti (P.A.), mediante clausole contrattuali sui criteri ambientali minimi (CAM) a cui attenersi, come definiti nell’ambito del Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della P.A. I CAM sono definiti per le varie fasi del processo di acquisto, che mirano a selezionare: la soluzione progettuale, il prodotto o il servizio migliore sotto il profilo ambientale, con attenzione al tempo d’impiego, con l’unico limite della disponibilità di mercato. Entro un anno dall’entrata in vigore del Decreto, dovranno essere definiti i criteri minimi ambientali:
- per i servizi di ristorazione con e senza l’installazione di macchine distributrici di alimenti, bevande ed acqua;
- per l’organizzazione di eventi e produzioni cinematografiche e televisive.
Per incentivare la collaborazione delle imprese produttrici, è prevista l’introduzione di un credito d’imposta a valere su un importo complessivo di 3 milioni di euro per ciascuno degli anni 2022, 2023 e 2024; l’incentivo andrà a tutte le imprese che provvedono all’acquisto e all’utilizzo di prodotti riutilizzabili, realizzati in materiale biodegradabile o compostabile e certificati secondo la normativa UNI EN 13432:2002. Il credito d’imposta potrà essere utilizzato nella misura del 20% delle spese sostenute e documentate fino all’importo massimo annuale di 10.000 euro per ciascun beneficiario; verranno fissati i criteri di priorità ai monouso destinati a entrare in contatto con alimenti, con apposito Decreto del Ministro della Transizione Ecologica, entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del presente Decreto.
Sono, inoltre previsti 10 milioni di euro per ognuno degli esercizi 2022, 2023 e 2024 ai fini di incentivare le imprese produttrici di prodotti in plastica monouso a modificare i cicli produttivi, riprogettando i componenti, le macchine e gli strumenti di controllo verso prodotti riutilizzabili o alternativi.
Per favorire il riciclo e riuso dei prodotti in plastica monouso nelle scuole, entro l’anno scolastico 2025/2026, il Ministero dell’istruzione svilupperà dei percorsi di collaborazione fra Istituti scolastici per promuovere il modello “scuola plastic-free e per un futuro sostenibile”.
Restrizioni alla commercializzazione
In base all’art. 5, non potranno più essere commercializzati prodotti di plastica monouso indicati nell’allegato A della direttiva e in plastica oxodegradabile, salvo che non siano realizzati con percentuali di materiale biodegradabile e compostabile, certificato conforme allo standard europeo della norma UNI EN 13432 o UNI EN 14995, uguali o superiori al 40%. Dal 1° gennaio 2024, tale percentuale è portata al 60%. La norma UNI EN 14995 specifica i requisiti e le procedure per la determinazione della compostabilità e del trattamento anaerobico dei materiali plastici con riferimento alle seguenti caratteristiche: biodegradabilità, disintegrazione durante il trattamento biologico, effetto sulla qualità del composto risultate. Per gli imballaggi si applica, invece, la UNI EN 13432 che fissa i requisiti e i procedimenti per determinare le possibilità di compostaggio e di trattamento anaerobico degli imballaggi e dei materiali di imballaggio. Manca, fra le deroghe, la possibilità di includervi i prodotti monouso quando sono utilizzati in circuiti controllati, che prevedano raccolta e riciclo degli stessi prodotti a fine vita (es. mense, ospedali, case di cura), ovvero, quelli che contengano una percentuale superiore al 50% di materiali derivati da riciclo meccanico o chimico, anche fuori da tali circuiti confinati.
È prevista la possibilità di commercializzare a livello nazionale le scorte dei prodotti non più a norma sino ad esaurimento, a condizione che possa esserne dimostrato l’acquisto da un fornitore in data antecedente alla effettiva decorrenza del divieto. Manca, però, un riferimento alle modalità e alla gestione dei controlli, nonché una deroga per gli articoli prodotti dalle aziende e non ancora commercializzati (es. quantità invendute causa pandemia). L’assenza di un regime transitorio anche per i prodotti invenduti potrebbe comportare l’obbligo di gestirli come rifiuti con implicazioni negative sia sotto il profilo ambientale che economico.
I fondi messi a disposizione per la copertura degli oneri saranno poco meno di 139 milioni di euro, ripartiti in 4 annualità, come segue: 36,5 milioni di euro per l’anno 2022, 27,1 milioni di euro per l’anno 2023, 22,9 milioni di euro per l’anno 2024, 26,9 milioni di euro per l’anno 2025, 25,5 milioni di euro a decorrere dal 2026.
Requisiti dei prodotti
A decorrere dal luglio 2024, tappi e coperchi di plastica non potranno essere commercializzati se staccati completamente dai contenitori durante l’uso. Se fatti di metallo, ma con il solo sigillo in plastica, rientreranno nel divieto, in quanto saranno considerati come di plastica. A decorrere dal 2025, invece, le bottiglie in PET dovranno contenere almeno il 25% di plastica riciclata. La percentuale salirà al 30% a partire dal 2030.
Per il riciclo, è previsto che i Consorzi di imballaggi dovranno assicurare la restituzione del materiale post-consumo ai produttori stessi, definendo la quota percentuale e le relative modalità di restituzione.
La marcatura dei prodotti di plastica monouso dovrà avere precise caratteristiche. Sarà, anche in questo caso, possibile smaltire le scorte ed i residui di magazzino dei prodotti indicati non conformi ai requisiti di marcatura, a condizione che ne sia dimostrata la data di produzione o di acquisto antecedente alla data di entrata in vigore del presente decreto.
Responsabilità del produttore
All’art. 8 del Decreto viene definita la responsabilità estesa del produttore (ERP) in ordine allo smaltimento di prodotti come:
- contenitori, involucri, tazze e bicchieri per alimenti e sacchetti di plastica leggeri;
- salviette umidificate per l’igiene personale e per uso domestico;
- palloncini, tranne i palloncini per uso industriale o altri usi e applicazioni professionali che non sono distribuiti ai consumatori;
- trasformati del tabacco con filtri e filtri commercializzati in combinazione con i medesimi.
Il termine per conformarsi è fissato al 31 dicembre 2024, anticipato al gennaio 2023 per i prodotti per cui leggi precedenti già fissavano regole sullo smaltimento. È questo il caso dei monouso, per cui il Codice Ambientale già stabiliva sistemi ERP di gestione dei rifiuti. In questo caso, se i regimi EPR sono stati istituiti prima del 4 luglio 2018, dovranno essere adeguati entro il 5 gennaio 2023. I costi per lo smaltimento sono posti a carico del produttore.
Anche per i prodotti plastici utilizzati per la pesca sono richiesti sistemi ERP di gestione dello smaltimento. Non è però chiaro, in assenza di una disciplina di coordinamento, come dovranno operare i Consorzi di raccolta e smaltimento, già esistenti con un sistema ERP, rispetto ai prodotti diversi dal polietilene e inclusi nel divieto e nelle limitazioni dal presente Decreto. Inoltre, per le attrezzature da pesca, manca un raccordo tra le previsioni del decreto e quelle di recepimento della direttiva (UE) 2019/883 relativa agli impianti portuali di raccolta, per assicurare il conferimento di tali rifiuti senza oneri, attraverso specifici accordi per il ritiro di materiali oggetto di contributo ambientale.
Premesso, dunque, l’obbligo per i produttori di aderire ad un sistema ERP, si apre il problema di quando, nella catena produttiva, un fornitore non risiede nel territorio nazionale e, nel suo paese, non è sottoposto all’obbligo. In questo caso, l’acquirente italiano dovrà individuare un responsabile in loco per adempiere agli obblighi previsti o rispondere in caso di negligenza.
Per quanto riguarda la ripartizione dei costi relativi ai servizi annessi alla raccolta, gestione e smaltimento dei rifiuti, anche gli enti gestori dovranno farsi carico della quota di loro competenza.
Raccolta differenziata
Per le bottiglie per bevande con una capacità fino a tre litri, compresi i relativi tappi e coperchi, i sistemi EPR ai sensi del Codice Ambientale dovranno garantire la raccolta differenziata, entro il 2025, di una quantità di rifiuti di prodotti di plastica monouso pari al 77% del peso di quelli immessi nel mercato nello stesso anno. Tale percentuale nel 2029 passerà al 90%. Un Decreto del Ministro della Transizione Ecologica stabilirà, poi, sistemi di cauzione e rimborso per il processo.
Misure di sensibilizzazione
Anche i consumatori dovranno fare la loro parte e per questo sono previste campagne di sensibilizzazione e informazione a cura degli Stati Membri. Fra i temi, oltre a cosa va considerato plastica nei rifiuti domestici e il suo corretto smaltimento, verrà dedicata attenzione agli attrezzi da pesca che contengono plastica e ai danni all’ambiente marino di un loro scorretto abbandono, come pure all’impatto sulle reti fognarie di prodotti plastici monouso impropriamente smaltiti.
Il Ministero per la Transizione Ecologica dovrà predisporre una “Strategia nazionale per la lotta contro l’inquinamento da plastica” che comprenda le misure previste dalla direttiva, ma anche una serie di altre informazioni: sull’impatto ambientale delle cattive prassi; sulla percentuale del contenuto di plastica presente in determinati prodotti; sull’impatto dei metodi impropri di smaltimento negli scarichi delle acque domestiche grigie e nelle caditoie stradali per le acque meteoriche; sulle modalità di conferimento e gestione dei prodotti biodegradabili e compostabili certificati EN 13432 con i rifiuti organici.
La Strategia dovrà essere adottata con il supporto dell’ISPRA e concordata con i settori interessati, i sistemi EPR già in essere, le autorità locali, le associazioni di consumatori e di protezione ambientale.
Per formare i consumatori delle nuove generazioni, il Ministero dell’Istruzione dovrà adottare un Piano per la transizione ecologica e culturale delle scuole, denominato “Rigenerazione Scuola”, con l’obbiettivo di trasformare le abitudini di vita in chiave sostenibile.
Sanzioni
Per garantire il rispetto delle norme vengono introdotte specifiche sanzioni amministrative pecuniarie, che riguardano:
- la violazione dei divieti di immissione al consumo e degli obblighi di marcatura;
- il rispetto dell’obbligo di partecipazione dei produttori ai sistemi EPR.
Per il loro accertamento e la loro irrogazione si rimanda alla disciplina amministrativa tuttora in vigore e alle disposizioni del Codice dell’Ambiente.
