di Luigi Fruscione
Alla Camera dei deputati è stata presentata una nuova proposta di legge per l’introduzione di disposizioni in materia di contrasto agli illeciti agro-alimentari (atto Camera n. 1004).
Il provvedimento è stato assegnato alla II Commissione Giustizia in sede referente il 26 aprile u.s. ed il 7 giugno è iniziato l’esame con ulteriori incontri l’8 giugno ed il 4 luglio.
Già nella precedente legislatura il Parlamento aveva provato a legiferare sul tema attraverso un disegno di legge (atto Camera n. 2427 – XVIII legislatura) presentato il 6 marzo 2020 a firma del Ministro della Giustizia e del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali; assegnato alla Commissione Giustizia il 23 aprile 2020 era stato discusso in diverse sedute fino al novembre dello stesso anno senza però arrivare in aula per la successiva approvazione.
Il testo ora all’esame della Camera riprende quello presentato in precedenza intervenendo sia lato fattispecie incriminatrici previste dal codice penale sia sotto il versante della responsabilità degli enti di cui al D.Lgs. n. 231/2001.
Sotto quest’ultimo fronte occorre ricordare che il 231 prevede la responsabilità, in sede penale, degli enti per quei reati espressamente individuati, commessi da soggetti in posizione apicale o sottoposta, per cui sia possibile individuare un interesse o un vantaggio per il soggetto collettivo. Al fine di evitare l’applicazione dell’apparato sanzionatorio occorre che l’ente si sia dotato di un modello di organizzazione e controllo provvedendo a nominare anche un organismo di vigilanza.
Attualmente le disposizioni previste dal codice penale in materia alimentare sono gli articoli 515 e 516 rispettivamente relativi alla frode nell’esercizio del commercio ed alla vendita di sostanze alimentari non genuine come genuine (si pensi che attualmente la produzione biologica è priva di una specifica tutela penalistica).
Le modifiche che si intendono introdurre attengono ai delitti contro la salute pubblica con le seguenti specifiche fattispecie: avvelenamento di acqua ed alimenti (art. 439 C.p.), contaminazione, adulterazione o corruzione di acque, alimenti o medicinali (art. 440 C.p.), importazione, esportazione, commercio, trasporto, vendita o distribuzione di alimenti, medicinali o acque pericolosi (art. 440 bis C.p.), omesso ritiro di alimenti, medicinali o acque pericolosi (art. 440 ter C.p.), il reato di Informazioni commerciali ingannevoli o pericolose (art. 440 quater C.p.), disastro ambientale (art. 445 bis C.p.).
Accanto a tali interventi è prevista una rafforzata tutela del marchio per gli alimenti a denominazione protetta (contraffazione dei segni di denominazione protetta e di indicazione geografica dei prodotti agroalimentari, art. 517 quater C.p.), l’inserimento della fattispecie di agropirateria (art. 517 quater.1 C.p.) e di frode nel commercio di alimenti (art. 517 sexies C.p.), di commercio di alimenti con segni mendaci (art. 517 septies C.p.). Nuove circostanze aggravanti sono previste all’art. 518 octies C.p. mentre l’art. 518 bis C.p. disciplina i casi di applicazione della sanzioni interdittive o sospensive.
Accanto agli interventi programmati nei confronti delle persone fisiche la proposta di legge interviene anche sulla disciplina della responsabilità amministrativa degli enti di cui al D.Lgs. n. 231/2001.
Nella relazione di presentazione del provvedimento si da atto che l’intervento sulla disciplina degli enti è previsto in quanto “si intende rivolgere specifica attenzione a situazioni di deficit organizzativo suscettibili di evolversi in comportamenti illeciti”; strumento per arrivare al fine prefissato è l’“aver adottato o aggiornato un Modello organizzativo ritagliato sulle specifiche caratteristiche del settore di produzione alimentare, ai sensi dell’articolo 3 del regolamento (CE) n. 178/20021, modulato sulle dimensioni dell’organismo produttivo” che abbia alla base “un sistema aziendale in grado di assicurare l’adempimento di obblighi giuridici nazionali e sovranazionali inerenti a una serie di attività analiticamente indicate nella disposizione in esame: ad assumere rilievo sono gli obblighi relativi”.
Per dare un’idea della portata dell’intervento normativo rispetto ai contenuti del Modello questo è definito, nell’ambito della relazione che accompagna il testo, “Modello di organizzazione e di gestione speciale”.
In conseguenza di tale impostazione l’articolo 5 della proposta di legge prevede in ambito D.Lgs. n. 231/01, l’affiancamento dell’articolo 6 – soggetti in posizione apicale e modelli di organizzazione dell’ente – con l’articolo 6bis relativo ai “Modelli di organizzazione dell’ente qualificato come impresa alimentare”.
Un semplice confronto tra le due disposizioni chiarisce come sia in atto una trasformazione del D.Lgs. n. 231/2001 con una impronta maggiormente chiara di come sia da costruire un Modello idoneo e, soprattutto, che questo debba essere gestionale: una sorta di cappello ai diversi sistemi di gestione esistenti in azienda2.
Tale impostazione, che dovrebbe trovare naturalmente applicazione nella fase di impostazione del sistema 231, è delineata direttamente dal legislatore attraverso l’introduzione dell’art. 6-bis3.
Infatti la disposizione contenuta nella proposta all’esame della Commissione Giustizia della Camera stabilisce che lo “speciale” Modello debba assicurare l’applicazione di un sistema aziendale per l’adempimento di tutti gli obblighi giuridici, previsti a livello nazionale e sovranazionale, relativi:
“a) al rispetto dei requisiti relativi alla fornitura di informazioni sugli alimenti;
b) alle attività di verifica sui contenuti delle comunicazioni pubblicitarie al fine di garantire la coerenza degli stessi rispetto alle caratteristiche del prodotto;
c) alle attività di vigilanza con riferimento alla rintracciabilità, ossia alla possibilità di ricostruire e di seguire il percorso di un prodotto alimentare attraverso tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione;
d) alle attività di controllo sui prodotti alimentari, finalizzate a garantire la qualità, la sicurezza e l’integrità dei prodotti e delle loro confezioni in tutte le fasi della filiera;
e) alle procedure di ritiro o di richiamo dei prodotti alimentari importati, prodotti, trasformati, lavorati o distribuiti non conformi ai requisiti di sicurezza degli alimenti;
f) alle attività di valutazione e di gestione del rischio, compiendo adeguate scelte di prevenzione e di controllo;
g) alle periodiche verifiche sull’effettività e sull’adeguatezza del modello”.
Dal dettato normativo si comprende il perimetro che deve essere oggetto di verifica da parte del Modello 231 che diviene, ope legis, Modello organizzativo nel pieno siginficato del termine.
Ulteriormente la proposta di legge stabilisce che i Modelli per le imprese alimentari, in base alla “natura e alle dimensioni dell’organizzazione e del tipo di attività svolta” debbano essere predisposti prevedendo alcuni obblighi:
“a) idonei sistemi di registrazione dell’avvenuta effettuazione delle attività ivi prescritte;
b) un’articolazione di funzioni che assicuri le competenze tecniche e i poteri necessari per la verifica, la valutazione, la gestione e il controllo del rischio, nonché un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto delle misure indicate nel modello;
c) un idoneo sistema di vigilanza e di controllo sull’attuazione del modello e sul mantenimento nel tempo delle condizioni di idoneità delle misure adottate. Il riesame e l’eventuale modifica del modello organizzativo devono essere adottati quando siano scoperte violazioni significative delle norme relative alla genuinità e alla sicurezza dei prodotti alimentari o alla lealtà commerciale nei confronti dei consumatori ovvero in occasione di mutamenti nell’organizzazione e nell’attività in relazione al progresso scientifico e tecnologico”.
Per quanto attiene al tema del “tipo di attività svolta” occorre far riferimento all’art. 3 del Regolamento (CE) n. 178/2002 che stabilisce le seguenti definizioni: “impresa alimentare”, ogni soggetto pubblico o privato, con o senza fini di lucro, che svolge una qualsiasi delle attività connesse ad una delle fasi di produzione, trasformazione e distribuzione degli alimenti (n. 2); “commercio al dettaglio”, la movimentazione e/o trasformazione degli alimenti e il loro stoccaggio nel punto di vendita o di consegna al consumatore finale, compresi i terminali di distribuzione, gli esercizi di ristorazione, le mense di aziende e istituzioni, i ristoranti e altre strutture di ristorazione analoghe, i negozi, i centri di distribuzione per supermercati e i punti di vendita all’ingrosso (n.7); “immissione sul mercato”, la detenzione di alimenti o mangimi a scopo di vendita, comprese l’offerta di vendita o ogni altra forma, gratuita o a pagamento, di cessione, nonché la vendita stessa, la distribuzione e le altre forme di cessione propriamente detta (n.8); “produzione primaria”, tutte le fasi della produzione, dell’allevamento o della coltivazione dei prodotti primari, compresi il raccolto, la mungitura e la produzione zootecnica precedente la macellazione e comprese la caccia e la pesca e la raccolta di prodotti selvatici (n. 17), etc.
Per quanto attiene l’organizzazione delle funzioni aziendali in ambito gestione del rischio alimentare nonché per quanto attiene l’effettività della vigilanza e controllo sul Modello la proposta contiene disposizioni specifiche per le piccole e medie imprese come definite dall’art. 5, Legge n. 180/2011, stabilendo che tali attività “possono essere affidate anche a un solo soggetto, purché dotato di adeguata professionalità e specifica competenza anche nel settore alimentare nonché di autonomi poteri di iniziativa e di controllo. Tale soggetto è individuato nell’ambito di un apposito elenco nazionale istituito presso le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura con provvedimento del Ministero delle imprese e del made in Italy”.
Per quel che riguarda le fattispecie incriminatrici che potrebbero determinare la contestazione del D.Lgs. n. 231/2001, l’art. 5 della proposta prevede la modifica dell’art. 25 bis.1 del D.Lgs. n. 231/2001, che prende in esame i delitti contro l’industria ed il commercio. In sostanza l’attuale art. 25 bis.1 viene frazionato in tre diverse disposizioni: delitti contro l’industria e il commercio (art. 25-bis.1); le frodi in commercio di prodotti alimentari (art. 25-bis.2); i delitti contro la salute pubblica (art. 25-bis.3).
Oltre tale modifica si stabilisce l’inserimento dell’art. 25 bis.2 relativo alle “frodi nel commercio di prodotti alimentari” con cui si stabilisce la responsbilità dell’ente per i seguenti reati: 517-sexies (frode nel commercio di alimenti) e 517-septies (commercio di alimenti con segni mendaci), 517-quater (contraffazione di indicazioni geografiche denominazioni di origine dei prodotti agroalimentari), 517-quater.1 (agropirateria).
Oltre alle sanzioni pecuniarie nel caso di condanna per il delitto di cui all’articolo 517-quater.1 del codice penale, si applicano all’ente le sanzioni interdittive previste dall’articolo 9, comma 2, del decreto 231.
Dopo l’art. 25-bis.2 viene introdotto l’art. 25-bis.3 (delitti contro la salute pubblica) con cui si puniscono le condotte previste dal codice penale di cui agli articoli 438 (epidemia) e 439 (avvelenamento di acque o di sostanze alimentari), 440 (adulterazione e contraffazione di sostanze alimentari), 440-bis (importazione, esportazione, commercio, trasporto, vendita o distribuzione di alimenti, medicinali o acque pericolosi), 440- ter (omesso ritiro di alimenti, medicinali o acque pericolosi), 440-quater (informazioni commerciali ingannevoli o pericolose per la salute pubblica), 445-bis (disastro sanitario), 452 (delitti colposi contro la salute pubblica). Ulteriore intervento riguarda l’articolo 5 della Legge 30 aprile 1962, n. 283 riguardante la modifica degli articoli 242, 243, 247, 250 e 262 del testo unico delle leggi sanitarie, approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265: Disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande.
In tale ultima caso il nuovo testo stabilisce, nella formula che si propone di inserire al posto di quella vigente, che “salvo che il fatto costituisca più grave reato, chiunque, nell’ambito di un’attività di impresa, prepara, produce, trasporta, importa, esporta, introduce in custodia temporanea o in deposito doganale, spedisce in transito, detiene per il commercio, somministra o commercializza con qualunque modalità alimenti, comprese acque e bevande, che, per inosservanza delle procedure o dei requisiti di sicurezza prescritti da leggi o regolamenti oppure per il cattivo stato o l’inidoneità delle condizioni di conservazione, per i trattamenti subiti, per l’alterazione ovvero per la presenza di ingredienti, componenti, cariche microbiche o additivi vietati o superiori ai limiti stabiliti da regolamenti o disposizioni ministeriali, risultano dannosi per la salute, anche soltanto per particolari categorie di consumatori, è punito con la pena della reclusione da uno a tre anni. Salvo che il fatto costituisca più grave reato, la stessa pena di cui al comma 1 si applica quando, a causa della falsità o incompletezza delle informazioni commerciali fornite in relazione agli alimenti, il loro consumo risulta nocivo, anche soltanto per particolari categorie di consumatori”.
A questo punto occorre seguire l’attività parlamentare per avere evidenze di eventuali modifiche al testo attualmente all’esame della Commissione Giustizia.
- Regolamento (CE) n. 178/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio del 28 gennaio 2002 che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l’Autorità europea per la sicurezza alimentare e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare. ↩︎
- Sul punto si veda Fruscione L., Santacroce B. Il Modello 231 esce allo scoperto, quotidiano Il Sole 24 Ore, 19 ottobre 2009. ↩︎
- In tema di sicurezza sui luoghi di lavoro il legislatore, invece, aveva disciplinato la tematica del Modello organizzativo 231, direttamente nella specifica normativa prevista dal D.Lgs. n.81/08 stabilendo, all’art. 30, quanto segue
1. “Il modello di organizzazione e di gestione idoneo ad avere efficacia esimente della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica di cui al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, deve essere adottato ed efficacemente attuato, assicurando un sistema aziendale per l’adempimento di tutti gli obblighi giuridici relativi:
a. al rispetto degli standard tecnico-strutturali di legge relativi a attrezzature, impianti, luoghi di lavoro, agenti chimici, fisici e biologici;
b. alle attività di valutazione dei rischi e di predisposizione delle misure di prevenzione e protezione conseguenti;
c. alle attività di natura organizzativa, quali emergenze, primo soccorso, gestione degli appalti, riunioni periodiche di sicurezza, consultazioni dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza;
d. alle attività di sorveglianza sanitaria;
e. alle attività di informazione e formazione dei lavoratori;
f. alle attività di vigilanza con riferimento al rispetto delle procedure e delle istruzioni di lavoro in sicurezza da parte dei lavoratori;
g. alla acquisizione di documentazioni e certificazioni obbligatorie di legge;
h. alle periodiche verifiche dell’applicazione e dell’efficacia delle procedure adottate.
2. Il modello organizzativo e gestionale di cui al comma 1 deve prevedere idonei sistemi di registrazione dell’avvenuta effettuazione delle attività di cui al comma 1.
3. Il modello organizzativo deve in ogni caso prevedere, per quanto richiesto dalla natura e dimensioni dell’organizzazione e dal tipo di attività svolta, un’articolazione di funzioni che assicuri le competenze tecniche e i poteri necessari per la verifica, valutazione, gestione e controllo del rischio, nonché un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto delle misure indicate nel modello.
4. Il modello organizzativo deve altresì prevedere un idoneo sistema di controllo sull’attuazione del medesimo modello e sul mantenimento nel tempo delle condizioni di idoneità delle misure adottate. Il riesame e l’eventuale modifica del modello organizzativo devono essere adottati, quando siano scoperte violazioni significative delle norme relative alla prevenzione degli infortuni e all’igiene sul lavoro, ovvero in occasione di mutamenti nell’organizzazione e nell’attività in relazione al progresso scientifico e tecnologico”. ↩︎
