La disciplina giuridica degli impianti fotovoltaici con moduli ubicati a terra. L’esempio del Veneto

Di Macilotti Matteo

Introduzione

Se la legge della Regione Veneto n. 17 del 19 luglio 2022, in tema di impianti fotovoltaici con moduli ubicati a terra, rappresenti un buon equilibrio tra la necessità, oggi più che mai impellente, di incrementare la produzione di energia da fonti rinnovabili al fine di procedere spediti lungo il sentiero della transizione ecologica e l’esigenza di preservare il suolo agricolo, quale risorsa limitata e non rinnovabile, solo il tempo potrà rivelarlo. Tuttavia, poiché tale norma rappresenta un unicum nell’intero panorama nazionale, essa costituisce senz’altro un oggetto di osservazione interessante, che merita di essere in primo luogo conosciuto e in secondo luogo monitorato nei sui effetti e nella sua evoluzione.
Dal dibattito svoltosi tra le mura del consiglio regionale, emerge come l’esigenza di dotarsi, per primi, di una norma specifica sul tema nasca, in ragione del fatto che, la regione Veneto è stata nel tempo interessata da un’importante attività di realizzazione di c.d. “parchi solari”, in particolare nelle aree a vocazione agricola, che occupavano già nel 2014 una superficie complessiva di 671 ettari ed è aumentata negli anni successivi¹. Pertanto, ad avviso del legislatore regionale, l’installazione di impianti fotovoltaici in area agricola, senza un’opportuna regolazione, minacciava di mettere a rischio la tutela dell’ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico-artistico, delle tradizioni agroalimentari locali e della biodiversità, e si poneva in controtendenza con l’obiettivo, fissato a livello comunitario, del consumo di suolo zero entro il 2050. In una regione che, peraltro, nella sua storia è stata interessata da un importante consumo di suolo, quale conseguenza dell’eccezionale sviluppo industriale che l’ha caratterizzata, che ha visto importanti porzioni di territorio agricolo cedere il posto a una miriade di capannoni produttivi.
L’approvazione di tale norma non è stata esente da critiche, ed è stata oggetto di un acceso dibattito a palazzo Ferro Fini, sede del Parlamento veneto, tra coloro che, seduti tra i banchi della maggioranza, hanno difeso la legge ritenendo che si tratti di una buona norma di pianificazione urbanistica, in grado di contemperare i molteplici interessi coinvolti e una parte dell’opposizione la quale ha ritenuto che la norma in oggetto ponga freni invece di incoraggiare gli investimenti sulle aree idonee e non vengano individuate soluzioni di compromesso praticabili tra i diversi interessi in gioco.
Come già premesso, solo il tempo sarà in grado di restituire un quadro nitido sulle ricadute di questa disciplina, tanto che il legislatore regionale stesso si è premurato di inserire all’art. 11, rubricato “clausola valutativa”, uno specifico strumento di monitoraggio dello stato di attuazione della legge e dei suoi effetti, aprendo alla possibilità di assumere determinazioni conseguenti nel caso l’efficacia non sia quella sperata.
Secondo il rapporto 2022 del “Sistema nazionale per la protezione dell’ambiente” (SNPA), in tema di “Consumo di suolo, dinamiche territoriali e servizi ecosistemici”², allo stato attuale oltre 17 mila ettari di terreno sono occupati da impianti fotovoltaici a terra, in modo particolare in Puglia (6.123 ettari, circa il 35% di tutti gli impianti nazionali), in Emilia-Romagna (1.872) e nel Lazio (1.483).
Nell’intero territorio nazionale queste installazioni occupano 17.560 ettari, per una potenza complessiva di oltre 9.000 MW. Complice la crisi energetica, nell’ultimo biennio si è assistito a una considerevole accelerazione, tanto che tra il 2020 e il 2021, sono stati installati ulteriori 70 ettari di impianti fotovoltaici a terra, equivalenti a 37 MW di potenza, mentre in prospettiva il processo di transizione ecologica, secondo la stima del SNPA determinerà un significativo aumento di questo tipo di consumo di suolo nei prossimi anni, stimato in oltre 50 mila ettari, circa 8 volte il consumo di suolo annuale.

Piano normativo

Prima di passare in rassegna gli aspetti più rilevanti della legge veneta, pare opportuno collocare l’iniziativa all’interno del quadro normativo comunitario e nazionale. L’analisi del piano normativo, in tema di produzione di energia da fonti rinnovabili, non può che prendere le mosse dalla Direttiva 2001/77/CE del Parlamento e del Consiglio del 27 settembre 2001, sulla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità. La Direttiva fissando, per ogni Stato membro, gli obiettivi da raggiungere nell’ambito della produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, assegnava all’Italia un obbiettivo di produzione di elettricità da fonti energetiche rinnovabili al 2010 pari al 25% dell’intero fabbisogno.
La Direttiva in parola è stata recepita nel nostro Paese con il D.Lgs. 29 dicembre 2003 n. 387 che ha ulteriormente innalzato l’obbligo di immettere nella rete nazionale una quota di energia generata in nuovi impianti alimentati da fonti rinnovabili ed ha definito nuove regole di riferimento per la promozione delle fonti medesime.
Nel 2009, la Direttiva comunitaria 2009/28/CE del 23 aprile 2009 sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, modifica e successivamente abroga le direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (sulla promozione dell’uso dei biocarburanti o di altri carburanti rinnovabili nei trasporti).
Di particolare rilevanza, sul fronte nazionale, il Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico, del 10 settembre 2010, il quale, con qualche ritardo, ha definito le linee guida per l’autorizzazione degli impianti da fonti rinnovabili. Tali linee guida trovano fondamento nel comma 10 dell’art. 12 del D.Lgs. 29 dicembre 2003 n. 387, che prescriveva l’approvazione in Conferenza unificata, su proposta del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e del Ministro per i beni e le attività culturali, di linee guida per lo svolgimento del procedimento di autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili ed in particolare per assicurare un corretto inserimento degli impianti nel paesaggio.
Per quanto attiene al tema che qui ci impegna, si segnala che la Regione del Veneto, già nel 2013 con deliberazione del Consiglio regionale n. 5 del 31 gennaio 2013, procedeva a individuare, secondo le modalità indicate al paragrafo 17 e sulla base dei principi e criteri enunciati nell’allegato 3 delle linee guida sopracitate, le aree e i siti non idonei all’installazione di impianti solari fotovoltaici con moduli ubicati a terra, in ragione della loro particolare sensibilità o vulnerabilità alle trasformazioni territoriali e paesaggistiche. A tale provvedimento, si aggiungeva l’esclusione dal 2012 dagli incentivi per i moduli collocati a terra, la quale aveva la finalità di contemperare l’obbiettivo di non rallentare la realizzazione degli impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili con la tutela dell’ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico e artistico, delle tradizioni agroalimentari locali, della biodiversità e del paesaggio rurale. Una norma, dunque, che in qualche misura precorreva le finalità della legge quadro n. 17 del 19 luglio 2022.
Muovendo lo sguardo agli anni più recenti, il quadro normativo in materia ha visto ulteriori passi in avanti nello sviluppo delle fonti rinnovabili. La programmazione europea, basata sulla Direttiva (EU) 2018/2001/UE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili (che ha rifuso la Direttiva comunitaria 2009/28/CE) ha definito ulteriori standard in materia introducendo contestualmente l’obiettivo di raggiungere almeno il 32% per l’Unione Europea e il 30% per l’Italia di consumi finali lordi con la produzione di energia da fonti rinnovabili.
La Legge 22 aprile 2021, n. 53 (Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’Unione europea – Legge di delegazione europea 2019-2020), ha previsto all’art. 5 che, nell’esercizio della delega per l’attuazione della Direttiva 2018/2001/UE, il Governo dovesse “prevedere, previa intesa con la Conferenza unificata ai sensi dell’articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, su proposta del Ministero dello sviluppo economico, di concerto con il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e con il Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo, al fine del concreto raggiungimento degli obiettivi indicati nel Piano nazionale integrato per l’energia e il clima (PNIEC), una disciplina per l’individuazione delle superfici e delle aree idonee e non idonee per l’installazione di impianti a fonti rinnovabili nel rispetto delle esigenze di tutela del patrimonio culturale e del paesaggio, delle aree agricole e forestali, della qualità dell’aria e dei corpi idrici, nonché delle specifiche competenze dei Ministeri per i beni e le attività culturali e per il turismo, delle politiche agricole alimentari e forestali e dell’ambiente e  della  tutela del territorio e del mare, privilegiando l’utilizzo di superfici di strutture edificate, quali capannoni industriali e parcheggi, e aree non utilizzabili per altri scopi, compatibilmente con le caratteristiche e le disponibilità delle risorse rinnovabili, delle infrastrutture di rete e della domanda elettrica, nonchè tenendo in considerazione la dislocazione della domanda, gli eventuali vincoli di rete e il potenziale di sviluppo della rete stessa”.
Il successivo D.Lgs. 199 dell’8 novembre 2021, con il quale è stata data attuazione nel nostro ordinamento alla Direttiva 2018/2001/UE, all’art. 20 affida a uno o più decreti del Ministro della transizione ecologica di concerto con il Ministro della cultura e il Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, di stabilire principi e criteri omogenei per l’individuazione delle superfici e delle aree idonee e non idonee all’installazione di impianti a fonti rinnovabili³.
Nella definizione della disciplina inerente le aree idonee, si prevede che i decreti dovranno tener conto delle esigenze di tutela del patrimonio culturale e del paesaggio, delle aree agricole e forestali, della qualità dell’aria e dei corpi idrici, conformandosi ai principi e ai criteri direttivi già definiti all’articolo 5 della legge di delegazione europea (Legge 22 aprile 2021, n. 53); alle regioni, poi, sulla base di detta disciplina, competerà individuare le aree idonee.
In conformità a tale quadro normativo, il comma 4 dell’art. 20 stabilisce che le regioni sono chiamate ad individuare, con legge, le aree idonee definite espressamente come “aree con un elevato potenziale atto a ospitare l’installazione di impianti di produzione elettrica da fonte rinnovabile”, secondo principi di minimizzazione degli impatti e fermo restando il raggiungimento degli obbiettivi in termini di produzione di energia da fonti rinnovabili al 2030.
In questo complesso panorama normativo si inserisce la Legge n. 17 del 19 luglio 2022 della regione Veneto, in tema di impianti fotovoltaici con moduli ubicati a terra, la quale ha inteso sfruttare gli spazi per l’esercizio di titoli di competenza del legislatore regionale assegnati dal D.Lgs. 199 dell’8 novembre 2021, pur nelle more dell’assunzione dei decreti attuativi che tale norma, come abbiamo visto poco sopra, prevede.

Principi fondamentali della Legge veneta n. 17 del 19 luglio 2022

Senza alcuna pretesa di esaustività, in questo paragrafo tratteggeremo i principi fondamentali che caratterizzano la normativa regionale veneta, soffermando la riflessione sugli elementi che risultano maggiormente significativi.
L’art. 2 della Legge regionale in esame distingue tre tipologie di tipologie di impianti fotovoltaici: (a)gli impianti con moduli fotovoltaici posizionati a terra, (b) gli impianti agro-voltaici, (c) gli impianti fotovoltaici flottanti o galleggianti.
Mentre i primi sono impianti nei quali la superficie assorbente e/o vetrata coperta dell’insieme dei moduli fotovoltaici risulta posata o infissa attraverso supporti sul terreno, i secondi sono impianti per la produzione di energia elettrica che, secondo le diverse soluzioni tecnologiche rese disponibili, adottano soluzioni con moduli elevati da terra su terreni mantenuti in coltivazione, in modo da non compromettere la continuità delle attività di coltivazione agricola e pastorale. Poco rilevante, per il tema che qui ci impegna, l’ultima categoria, costituita dagli impianti per la produzione di energia elettrica costituiti da moduli fotovoltaici che utilizzano specifiche tecnologie per il galleggiamento sull’acqua.
Importante, nell’economia dell’intera norma, il punto b) dell’art. 2 nel quale vengono definite le “aree agricole di pregio”, individuate quali aree caratterizzate dalla presenza di attività agricole consolidate, dalla continuità e dall’estensione delle medesime, contraddistinte dalla presenza di paesaggi agrari identitari, di ecosistemi rurali e naturali complessi, anche con funzione di connessione ecologica. Come vedremo, tra qualche riga, la presenza di aree agricole di pregio, rappresenta uno degli indicatori di presuntiva non idoneità delle aree utilizzabili ai fini della realizzazione di impianti. Si rileva, inoltre, come tale definizione appaia particolarmente generica e lasci un certo margine discrezionale agli enti deputati alla loro individuazione.
Il punto c) introduce, invece, l’istituto giuridico dell’“asservimento”, definito quale “vincolo pertinenziale, in regime di esclusività, fra zone classificate agricole dagli strumenti urbanistici comunali e l’area su cui insiste l’impianto fotovoltaico”. La norma chiarisce che “il relativo vincolo, di durata pari alla durata dell’autorizzazione all’esercizio dell’impianto” deve “essere reso pubblico mediante trascrizione presso la conservatoria dei registri immobiliari”. Come osserveremo, l’istituto dell’asservimento rappresenta lo strumento che, di fatto, definisce l’area potenzialmente utilizzabile per l’istallazione degli impianti fotovoltaici a terra.
L’articolo 3, individua gli indicatori di presuntiva non idoneità delle aree utilizzabili per la realizzazione degli impianti a terra, distinguendo 3 macro aree di tutela: il patrimonio storico-architettonico e del paesaggio, l’ambiente e l’agricoltura. Puntando la lente visuale sui singoli indicatori di” presuntiva non idoneità” afferenti a ciascuna di queste tre macro aree si osserva che:

1. rientrano tra gli indicatori inerenti al patrimonio storico-architettonico e del paesaggio le c.d. aree core zone e buffer zone, le zone all’interno di coni visuali in cui l’iconografia e l’immagine storicizzata associano il luogo alla presenza delle emergenze paesaggistiche da salvaguardare, i luoghi di notorietà internazionale e di attrattività turistica, i paesaggi agrari storici e terrazzati come individuati dal Piano territoriale regionale di coordinamento (PTRC), le aree individuate quali contesti figurativi dal Piano territoriale di coordinamento provinciale, le aree e i beni di notevole interesse culturale, le aree individuate dal Piano paesaggistico regionale, le aree tutelate per legge individuate dall’articolo 142 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42;
2. rientrano tra gli indicatori inerenti “l’ambiente”, le zone umide di importanza internazionale, le aree incluse nella Rete Natura 2000, le aree naturali protette istituite ai sensi della legge 6 dicembre 1991, n. 349 “Legge quadro sulle aree protette”, le aree che svolgono funzioni determinanti per la conservazione della biodiversità e aree su cui insistono le oasi di protezione e le zone di ripopolamento e cattura, le aree caratterizzate da situazioni di dissesto e/o rischio idrogeologico oggetto di specifiche disposizioni contenute nei piani di settore in materia di difesa e gestione del rischio idrogeologico, i geositi;
3. rientrano, invece, tra gli indicatori della macro area “agricoltura”, le aree agricole interessate da produzioni agroalimentari di qualità (produzioni biologiche, DOP, IGP, STG, DOC, DOCG, DE.CO., produzioni tradizionali), i paesaggi iscritti al Registro nazionale dei paesaggi rurali di interesse storico e delle pratiche agricole e conoscenze tradizionali, i sistemi agricoli tradizionali iscritti alla “Lista del Patrimonio dell’Umanità dell’Agricoltura” secondo il programma GIAHS della FAO, le aree agricole di pregio come definite genericamente dal già visto art. 2 punto b). Per quanto attiene a quest’ultimo indicatore, il quale rappresenta senz’altro uno degli indicatori più rilevanti e soggetti a maggior discrezionalità, è importate segnalare che l’individuazione di tali aree è demandata, dall’art. 5 della legge, alle Province e alla Città Metropolitana di Venezia. A questi enti è assegnato il termine breve di centoventi giorni dalla entrata in vigore della legge per individuare tali aree, coinvolgendo i singoli comuni in tale procedimento.

Si evidenzia che l’art. 3 non individua le aree “non idonee”, ma definisce soltanto gli indicatori di “presuntiva non idoneità”. La presenza di tali indicatori, pertanto, individuando soltanto “presuntiva” la non idoneità, non determina pregiudizialmente l’esito dell’eventuale istanza per l’istallazione di moduli a terra, posto che la valutazione in concreto deve essere esperita nel procedimento amministrativo in cui, tenendo conto del singolo caso, viene operato il contemperamento fra gli interessi in gioco, nel ricorrere di indicatori di presuntiva non idoneità e del suo concreto declinarsi a fronte delle diverse soluzioni tecnologiche e progettuali proposte. Detto in altri termini, in presenza di uno degli indicatori di “presuntiva non idoneità” non è vietata, in assoluto, l’istallazione di moduli fotovoltaici a terra, ma si ha un’elevata probabilità che la valutazione operata a seguito della richiesta abbia esito negativo. Tuttavia, la scelta definitiva è riservata al procedimento amministrativo di valutazione dell’istanza, disciplinato all’art. 4.
L’art. 4 costituisce, ad avviso dello scrivente, il cuore della norma coniata dal legislatore veneto. Il comma 1, stabilisce che le istanze di insediamento di impianti fotovoltaici sono valutate dagli enti competenti – tenendo conto degli indicatori di “presuntiva non idoneità” elencati all’art.3 – “avuto riguardo alla loro tipologia, alle soluzioni progettuali proposte, ai limiti di potenza, alle scelte di localizzazione, anche in funzione del conseguimento degli obbiettivi di produzione di energia da fonti rinnovabili come definiti nel PNIEC e nella normativa pianificatoria vincolante dell’Unione europea e statale in materia di energia. riserva di procedimento amministrativo”.
Il comma secondo introduce alcuni parametri specifici per l’insediamento degli impianti nelle zone agricole. Mentre assegna un trattamento di assoluto favore per gli impianti agro-voltaici, i quali possono essere installati senza limiti di potenza (posto che in questo caso la coltivazione viene conservata), più complessa è invece la situazione per gli impianti con moduli ancorati a terra. Se questi ultimi hanno una potenza di 1 MW o superiore, sono sopposti al regime dell’asservimento, in vista del quale le zone classificate agricole dagli strumenti urbanistici comunali asservite all’impianto devono essere almeno pari a 15 volte l’area occupata dall’impianto, entrambe insistenti sullo stesso territorio provinciale o di province contermini. Tale vincolo, particolarmente gravoso, rappresenta senza dubbio uno dei punti di caduta su quali il legislatore veneto ha imperniato il contemperamento delle istanze di tutela del territorio e l’esigenza di incrementare la produzione di energia da fonti rinnovabili, in questo caso la fonte solare.
Infine si prevede che per gli impianti realizzati nelle zone agricole da imprenditori agricoli professionali (IAP) o coltivatori diretti, ai fini dell’autoconsumo, o in regime di comunità energetiche, non rilevano gli indicatori di presuntiva non idoneità delle aree agricole di pregio e delle produzioni agroalimentari di qualità, per i soli impianti di tipo agro-voltaico, a condizione del mantenimento delle relative produzioni agroalimentari di qualità o coltivazioni biologiche.
Completando l’analisi dell’articolato sotto il profilo della disciplina sostanziale, l’art. 7 individua, invece, le aree con indicatori di idoneità all’istallazione di impianti fotovoltaici. Tra queste rientrano: (a) le aree a destinazione industriale, artigianale, per servizi e logistica, ivi incluse quelle dismesse, delle quali il territorio regionale veneto è senz’altro ricco; (b) i terreni agricoli abbandonati o incolti, che non siano stati destinati a uso produttivo da almeno cinque annate agrarie; (c) le superfici di tutte le strutture edificate, ivi compresi capannoni industriali (che per le ragioni indicate in premessa rappresentano superfici potenzialmente considerevoli in Veneto) e parcheggi secondo soluzioni progettuali volte ad assicurarne la funzionalità; (d) le aree interessate da discariche o lotti di discarica chiusi e ripristinati, da miniere, cave o lotti di cave non suscettibili di ulteriore sfruttamento, per i quali la autorità competente abbia attestato l’avvenuto completamento dell’attività di recupero e ripristino ambientale, o cessate; (e) le aree già interessate da processi di urbanizzazione o dalla realizzazione di opere pubbliche o di attrezzature o impianti di interesse pubblico, nonché le relative aree di pertinenza e di rispetto; (f) i siti ove sono già installati impianti della stessa tipologia e in cui vengono realizzati interventi di modifica che non aumentano l’area perimetrale dell’impianto, o comunque qualificabili come non sostanziali ai sensi della normativa vigente.

Conclusioni

Il contemperamento tra le istanze derivanti dalla, più che mai urgente, transizione ecologica, attraverso il maggior sfruttamento di fonti energetiche rinnovabili, e la tutela del paesaggio e del patrimonio storico architettonico, dell’ambiente e dell’agricoltura, è un’operazione che in talune ipotesi è particolarmente delicata. Un esempio, è senz’altro rappresentato dall’ubicazione di moduli fotovoltaici a terra su terreni agricoli. La legge regionale del Veneto ha cercato di trovare l’equilibrio puntando principalmente su due elementi. Da un lato l’individuazione delle c.d. “zone agricole di pregio” attraverso un processo concertativo tra le Province e i comuni nei quali tale zone risiedono, il cui esito, data la recente approvazione, non è ancora del tutto chiaro. Dall’altro lato mediante il ricorso all’istituto dell’asservimento, che ha la funzione indiretta di limitare le aree agricole utilizzabili a scopo agricolo. Se tale equilibrio sia virtuoso lo dirà l’esperienza concreta che maturerà nel tempo, tuttavia, rappresenta un primo esperimento locale che merita di essere monitorato.

1. Si veda il testo licenziato dalla Seconda Commissione permanente del Consiglio Regionale Veneto il 23 giugno 2022, “Norme per la disciplina per la realizzazione di impianti fotovoltaici con moduli ubicati a terra”,
   in rete: https://italiaius.it/wp-content/uploads/2022/07/2047824_2086317_licenziato.pdf. ↩︎
2. In rete: https://www.snpambiente.it/2022/07/26/consumo-di-suolo-dinamiche-territoriali-e-servizi-ecosistemici-edizione-2022/ ↩︎
3. Peraltro nelle more dell’emanazione dei criteri, l’articolo 20 stesso fornisce già un elenco di aree considerate idonee, tra cui: le aree dei siti oggetto di bonifica; le cave e miniere cessate, non recuperate o abbandonate o in condizioni di degrado ambientale; le aree classificate agricole, racchiuse in un perimetro i cui punti distino non più di 500 metri da zone a destinazione industriale, artigianale e commerciale, compresi i siti di interesse nazionale, nonché le cave e le miniere; le aree interne agli impianti industriali e agli stabilimenti, nonché le aree classificate agricole racchiuse in un perimetro i cui punti distino non più di 500 metri dal medesimo impianto o stabilimento; negli anni 2021 e 2022 l’elenco è stato più volte modificato, e sempre in direzione di una progressiva estensione delle tipologia di aree qualificate come idonee. ↩︎