L’incentivazione delle imprese nel quadro della pubblica Programmazione e il danno erariale – il quadro giurisprudenziale
di Marcovalerio pozzato
Le presenti riflessioni riguardano le problematiche afferenti all’utilizzazione di fondi pubblici, da parte delle imprese, per scopi diversi da quelli della loro destinazione, prendendo spunto dai confini recentemente segnati dalla Corte di Cassazione (SS.UU., ord. n. 111/2020), per valutare i più recenti orientamenti giurisprudenziali della Corte dei conti.
L’attestata giurisprudenza della Cassazione evidenzia che, al fine di incardinare la giurisdizione della Corte dei Conti, deve sussistere il presupposto di una situazione in cui possa ravvisarsi un “rapporto di servizio” dei pretesi autori delle condotte contestate (Cass., SS.U.U., sent. n. 13567/2015).
La Corte dei conti è chiamata a valutare, nel merito, la sostanza dell’attività dell’imprenditore “finanziata” da denari pubblici, nel quadro della realizzazione di un programma, cui è associato l’intervento economico statale, regionale, provinciale o comunitario. La dispersione o l’inutilità della spesa pubblica connessa al finanziamento dell’imprenditore deve essere ricollegato al c.d. danno erariale, concetto che ricomprende qualsiasi forma di pregiudizio o lesione economicamente valutabile arrecata direttamente o indirettamente alla Pubblica Amministrazione. Nel quadro che verrà delineato di seguito, più in particolare, la vanificazione delle risorse pubbliche si identifica con l’ingiusto sacrificio delle provvidenze economiche poste a disposizione dell’operatore industriale privato.
Per completezza di inquadramento teorico, è opportuno evidenziare che il danno erariale non può solo essere considerato in uno scenario di perdita di denaro o danneggiamento di beni, ma deve essere considerato anche in un quadro di mancato conseguimento di denaro o di un bene da parte della P.A.: ci si riferisce ad esempio, per chiarezza, alla mancata riscossione di tributi. Pare evidente, in questo contesto, sottolineare che la situazione in cui l’Ente locale ometta di riscuotere quanto dovutogli può essere in tutto e per tutto affiancata alla fattispecie in cui vi sia stata la materiale perdita di denaro da parte della medesima Amministrazione.
In altre parole, anche la mancata entrata di un bene economico nel patrimonio dell’Amministrazione costituisce danno erariale.
È da ricordare, per un compiuto esame della materia, che la disciplina dei contributi pubblici è improntata a un rafforzato obbligo di collaborazione e buona fede, che permea l’intero assetto normativo comunitario e nazionale, oltre a discendere, più in generale, dagli artt. 1175 e 1375 c.c. (in una lettura costituzionalmente orientata secondo l’art. 2 Cost.), dagli artt. 21- quinquies, c. 1-bis, e 21-nonies, c. 2- bis, della L. n. 241/1990.
L’art. 1, c. 2-bis, della L. n. 241/1990 (introdotto dal c.d. decreto “Semplificazioni”, di cui al D.L. n. 76/2020), fa, infatti, dei principi di collaborazione e buona fede il pilastro dei rapporti tra cittadini e Amministrazione pubblica, obbligando allo stesso modo questa seconda e i primi alla loro scrupolosa osservanza.
A rilevare in materia è anche l’affidamento che le Amministrazioni pubbliche ripongono nei cittadini che, ove richiedenti un pubblico contributo, devono diligentemente rappresentare la rilevante situazione di fatto nel modo più completo e compiuto possibile (non solo, in altri termini, l’affidamento del privato).
L’attribuzione di un finanziamento in difetto dei presupposti di Legge è circostanza non sprovvista di effetti per l’Erario e per l’intera platea dei soggetti interessati, ingiustamente privati del diritto a beneficiare di risorse della generalità dei consociati. Negli interessi in gioco, infatti, occorre considerare anche che la dispersione o l’ingiusta attribuzione del beneficio pubblico priva di quest’ultimo un altro soggetto, con correlativo squilibrio sia in termini di realizzazione di una finalità pubblica che di un’attività imprenditoriale di interesse privato.
Il giudizio della Corte dei conti si trova spesso in parallelo rispetto a altri ordini di giudizi, aventi ad oggetto la revoca e la richiesta di restituzione del contributo pubblico da parte dell’Amministrazione (dinanzi al Tribunale amministrativo e al Giudice civile), ovvero, per il caso di irregolarità imputate al dolo dell’imprenditore beneficiario, dinanzi al Giudice penale.
Nel quadro della individuazione della giurisdizione in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, occorre distinguere: 1) la fase procedimentale di esame della domanda di attribuzione del beneficio, nella quale la normativa – salvi i casi in cui riconosca direttamente il contributo o la sovvenzione – attribuisce alla P.A. il potere di riconoscere il beneficio, previa valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati in relazione all’interesse primario, con apprezzamento discrezionale (giurisdizione del giudice amministrativo); 2) la fase successiva alla concessione del contributo, in cui l’imprenditore è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al Giudice civile, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione ed all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il provvedimento di concessione, ovvero qualora la contestazione faccia esclusivo riferimento alle inadempienze del percettore, senza involgere in alcun modo il legittimo esercizio di potere amministrativo pubblico autoritativo di apprezzamento discrezionale del concedente circa l’an, il quid e il quomodo dell’attribuzione.
In tal modo definiti i limiti ordinamentali delle tutele giurisdizionali, le riflessioni che seguono sono indirizzate a dare un quadro riassuntivo dei più recenti orientamenti giurisprudenziali della Corte dei conti.
In questo scenario, va osservato che è immanente al processo amministrativo-contabile dinanzi alla Corte dei conti il principio di autonomia, nel quadro della definizione di un giudizio che, come quello di impugnativa di un provvedimento di revoca di contributi pubblici, vanta elementi costitutivi distinti, nell’appuntarsi sulla liceità di comportamenti, con riferimento alla legittimità di un atto pur nell’orizzonte del rapporto tra Amministrazione e amministrato; ciò in armonia con il consolidato indirizzo della giurisprudenza contabile in materia, che esclude ogni ipotesi di “subordinazione temporale” del processo erariale verso altri giudizi (cfr. Sez. Lazio, sent. n. 517/2018).
Conferme specifiche derivano dalle (coerenti) pronunce della Corte dei conti sui rapporti tra impugnativa di provvedimenti di revoca dei contributi pubblici e giudizio contabile, con riferimento alla responsabilità dei soggetti che di tali contributi abbiano beneficiato; va ricordato, in questo quadro (cfr. Sez. III app., sent. n. 216/2018) che la pregiudizialità tecnica (art. 34 e 295, c.p.c., oggi trasfuso nell’art. 106, c. 1, c.g.c.) ricorre qualora il nesso di pregiudizialità/dipendenza intercorra tra rapporti giuridici diversi e strutturalmente autonomi e in un contesto in cui l’esistenza dell’uno dipende dall’esistenza o inesistenza dell’altro, in quanto il diritto o rapporto pregiudicante non è altro che un elemento costitutivo o impeditivo, modificativo o estintivo del diritto o rapporto pregiudicato.
Non sussiste un nesso di pregiudizialità tecnica tra il processo amministrativo e quello di responsabilità amministrativo-contabile, quantunque entrambi basati sui medesimi fatti storici, nell’assorbente rilievo che il primo riguarda la legittimità degli atti, mentre il secondo concerne la liceità dei comportamenti e la loro efficienza causale rispetto ad un danno erariale (cfr. Sez. III sent. n. 303/2017), rimanendo distinti, nella loro pluriqualificazione giuridica, i fatti oggetto dei giudizi, le regole probatorie e di giudizio rispettivamente impiegate e, in punto di fatto, le fonti di prova di cui i diversi giudici possono disporre, nella formazione del libero convincimento, in ragione della diversa attività di allegazione, assertiva e deduttiva svolta dalle parti.
Esaminiamo, quindi, la giurisprudenza, nel tempo, in tema di danno erariale, cominciando dai confini delineati dalla Suprema Corte di Cassazione, secondo cui (cfr. SS.UU., sent. n. 5019/2010), è configurabile un rapporto di servizio tra la P.A. erogatrice di un contributo statale ed i soggetti privati i quali, disponendo della somma erogata in modo diverso da quello preventivato, o ponendo in essere i presupposti per la sua illegittima percezione, abbiano frustrato lo scopo perseguito dall’Ente pubblico, distogliendo le risorse conseguite dalle finalità cui erano preordinate.
In questa prospettiva, l’ottica su cui occorre focalizzarsi non è tanto l’inquadramento o la natura dell’ente agente/ricevente, quanto l’elusione della destinazione del contributo per attività diverse rispetto alla fonte giuridica di finanziamento.
Nella scia dell’attestata giurisprudenza della Cassazione, il percettore del contributo pubblico risponde per danno erariale innanzi alla Corte dei conti qualora, disponendo della somma in modo diverso da quello programmato, vanifichi lo scopo perseguito dall’ente pubblico.
È in sostanza chiaro l’orientamento secondo cui il soggetto beneficiario dell’erogazione, indipendentemente dalla sua qualificazione o personalità giuridica, concorre alla realizzazione di un fine pubblico, inserito nel programma della P.A., sicché viene ad instaurarsi con quest’ultima un “rapporto di servizio”.
Sussistendo nel contempo un legame funzionale e una destinazione di scopo, in connessione alle relazioni intercorse nell’acquisire la risorsa pubblica, viene ad originarsi anzitutto un rapporto finalistico, in dipendenza di un’attività tipicamente pubblica, ancorché interposta; inoltre, viene a generarsi una collegata responsabilità amministrativo-contabile (con conseguente “attrazione” nella sfera giurisdizionale della Corte dei conti), che attinge anche coloro che intrattengono, con il soggetto beneficiario, un rapporto organico, qualora dai comportamenti da loro tenuti sia derivata la distrazione dei fondi pubblici dal fine pubblico cui erano destinati.
Si guarda in definitiva all’utilizzo delle risorse piuttosto che all’inquadramento del soggetto destinatario dell’utilità pubblica, dal momento che il parametro di riferimento della responsabilità erariale (e, quindi, della giurisdizione contabile) è rappresentato dalla provenienza dal bilancio pubblico dei fondi erogati e dal dovere, facente capo a tutti i soggetti che tali fondi amministrano, di assicurarne l’utilizzo per i fini cui gli stessi sono destinati.
In via generale, sullo sfondo, le valutazioni in ordine alla prescrizione della pretesa erariale relativa al danno subito dalla P.A. possono riguardare anche ipotesi di esborsi monetari molto datati nel tempo: in uno dei casi che di seguito verranno esaminati, i convenuti avevano eccepito la prescrizione con riferimento a contributi accreditati antecedentemente al quinquennio dalla contestazione del Pubblico Ministero erariale, con riferimento a molteplici Stati di Avanzamento (SAL), richiamando l’art. 1, c. 2, della L. n. 20/1994, secondo cui il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data di avvenuta verificazione del fatto dannoso, è fatta salva l’ipotesi di occultamento doloso del pregiudizio erariale.
Le attività imprenditoriali dei soggetti ammessi a contributi pubblici sono tuttavia in concreto esercitate in un contesto di dichiarazioni successivamente soggette a verifica. In questo quadro, ai fini del doloso occultamento del danno, è sufficiente il ricorrere di un fatto oggettivo, e non anche di uno specifico comportamento, che osti alla conoscibilità della realizzazione del nocumento al danneggiato (cfr. Sez. I App., sent. n. 151/2018).
Nello scenario descritto l’attività fraudolenta idonea all’occultamento del danno da parte dell’imprenditore ben può essere integrata da qualsivoglia condotta, anche semplicemente omissiva, avente ad oggetto un atto dovuto (cfr. Sez. III App., sent. n. 55/2017): si può occultare non solo ponendo in essere una condotta ulteriore, rispetto alla fattispecie integrativa del reato erariale, preordinata a perpetrare e mantenere occultati i fatti dannosi, ma anche rimanendo semplicemente silenti, nel senso di realizzare non un comportamento meramente passivo ma di serbare maliziosamente il silenzio.
In concreto, con riferimento alla casistica giurisprudenziale esaminata, tale è ad esempio, con ogni evidenza, l’omessa comunicazione all’Amministrazione comunale della preesistenza a un sisma di parte del danneggiamento dell’immobile adibito ad attività imprenditoriale, la cui ricostruzione va ricondotta a una finalità di pubblico interesse.
Il dies a quo da cui muovere il computo ai fini del decorso della prescrizione deve, dunque, risalire al momento della conclusione delle indagini della Guardia di Finanza, formalizzata in apposita annotazione (cfr. Sez. II App., sent. n. 52/2021), considerando in particolare l’indirizzo che richiede la “conoscenza completa e qualificata del fatto” (cfr. Sez. II App., sent. n. 139/2019).
A differenza di quanto avviene nel diritto civile, laddove l’effetto sospensivo è correlato all’occultamento del debito solo con riferimento al comportamento doloso del debitore (art. 2941, n. 8, c.c.), nel giudizio di responsabilità patrimoniale non opera alcuna specificazione con riferimento all’autore dell’occultamento, sì da potersene inferire che quest’ultimo, indipendentemente dalle persone che l’abbiano concretamente realizzato, sia stato riguardato dal legislatore come fatto obiettivamente impeditivo dell’azione di responsabilità (cfr. Sez. III App., sent. n. 422/2010).
Esaminiamo quindi la più recente giurisprudenza territoriale e centrale di appello della Corte dei conti, facendo riferimento alle verifiche probatorie operate dai Giudici nei casi concreti.
Giova nuovamente premettere che, ai fini del radicamento della giurisdizione contabile, non rileva la natura (privatistica) del soggetto che ha cagionato il danno, bensì la natura pubblica delle risorse finanziarie (cfr. Sez. Emilia-Romagna, sent. n. 395/2021); nel caso valutato dal Giudice territoriale si trattava, in particolare, della valutazione in ordine al concreto utilizzo di contributi pubblici tesi alla ricostruzione post-sisma emiliano del 2012, deviati dalla loro istituzionale funzione.
In presenza di un programma pubblico, che implica l’impiego di risorse pubbliche, chi è chiamato a partecipare alla sua realizzazione è avvinto all’Amministrazione da un rapporto di servizio.
Il Giudice territoriale si richiama, nella fattispecie in esame, alle indicazioni della Cassazione (SS.UU., sent. n. 4511/2006), secondo cui “il baricentro per discriminare la giurisdizione ordinaria da quella contabile si è spostato dalla qualità del soggetto (che può ben essere un privato od un ente pubblico non economico) alla natura del danno e degli scopi perseguiti, cosicché ove il privato, per sue scelte, incida negativamente sul modo d’essere del programma imposto dalla Pubblica Amministrazione, alla cui realizzazione egli è chiamato a partecipare con l’atto di concessione del contributo, e la incidenza sia tale da poter determinare uno sviamento dalle finalità perseguito, egli realizza un danno per l’ente pubblico (anche sotto il mero profilo di sottrarre ad altre imprese il finanziamento che avrebbe potuto portare alla realizzazione del piano così come concretizzato ed approvato dall’ente pubblico con il concorso dello stesso imprenditore), di cui deve rispondere dinanzi al Giudice contabile”.
In ordine alla percezione e alla regolare verifica dei contributi pubblici, la corretta attuazione delle ordinanze commissariali e, quindi, della normativa primaria che le ha legittimate decorre in dipendenza dalla piena collaborazione dei richiedenti i contributi (e dei tecnici dagli stessi incaricati); collaborazione operante con il presupposto della compiuta messa a disposizione, secondo buona fede oggettiva, di tutti gli elementi funzionali alle verifiche dell’Amministrazione comunale.
Si fa in particolare riferimento alle valutazioni del Giudice territoriale, secondo cui l’imprenditore interessato aveva presentato una domanda di contributo senza la corretta prospettazione dei rilevanti elementi fattuali (l’esistenza di uno stato di fatiscenza in data antecedente al sisma, per una rilevante aliquota di superficie non agibile).
Nello scrutinio della discrepanza fra le dichiarazioni dell’imprenditore indirizzate alla concessione del contributo, le attività di ricostruzione concretamente effettuate e i vincoli imposti dalla normativa, sono stati delibati una pluralità di documenti e di circostanze: anzitutto, il parere tecnico prodromico al provvedimento di revoca del contributo assegnato, con riferimento alla non utilizzabilità del fabbricato alla data del sisma, nonché foto tratte da Google Earth, che evidenziano un grave disallineamento tra lo stato di fatto e quanto dichiarato dalla perizia giurata esibita dal richiedente il contributo.
La pronuncia di condanna segue a una valutazione in base alla quale i danni alla copertura del fabbricato, già presenti prima dell’evento tellurico, non erano stati dichiarati in fase di presentazione della domanda, essendo in realtà ben conosciute dall’imprenditore. Per di più, la documentazione evidenziava che la preesistenza di un danno nella copertura della falda del tetto ante sisma e era da tutti ben conosciuta.
In questo quadro, le omesse dichiarazioni dell’imprenditore vanno ad integrare violazioni delle ordinanze commissariali, nella parte in cui obbligano l’aspirante beneficiario (richiedente) a dichiarare l’effettiva situazione del fabbricato anteriormente al terremoto, e, più in generale, dei canoni di correttezza e buona fede; le omissioni assumono, pertanto, manifesti connotati di antigiuridicità.
Quanto all’entità del danno erariale, una apposita perizia tecnico d’ufficio, ordinata dal medesimo Giudice, ha chiarito se l’immobile fosse integralmente collabente, o se lo fosse solo in parte; il perito ha quindi espresso conclusioni, condivise dalla Sezione territoriale, che hanno consentito la precisa determinazione del danno erariale (pari alla differenza tra il contributo concretamente erogato e quello legittimamente erogabile in base alle attività di ricostruzione conseguenti agli effetti distruttivi del sisma).
La negatività dell’elemento oggettivo a carico dell’imprenditore convenuto in giudizio va quindi ricollegata per un verso all’antigiuridicità del suo contegno, avendo omesso di comunicare al Comune tutte le informazioni di cui disponeva, tacendo la preesistenza dello stato di inagibilità dell’immobile all’evento tellurico; per altro verso, l’elemento psicologico negativo a carico del soggetto convenuto va a identificarsi con la causazione di un danno certo, attuale ed effettivo all’Erario, da parametrarsi all’entità del contributo che non sarebbe conseguito se l’Amministrazione fosse stata adeguatamente edotta dello stato dell’arte.
Esaminando un’altra fattispecie concernente un giudizio di appello della Corte dei conti (cfr. Sez. I app., sent. n. 59/2022), ci si riferisce alla perdita economica riconnessa alle illecite modalità di gestione, da parte di una società in house della Regione Calabria, di un contributo pubblico vincolato.
Le condotte censurate si erano sostanziate nella contestazione, a carico del soggetto convenuto, di avere scelto opzioni di investimento del capitale (ricollegato a contribuzione regionale) per un lasso di tempo incompatibile con le finalità pubblicistiche per le quali lo stesso era preordinato. La scelta dannosa riguarda quindi l’originaria decisione di procedere a siffatte modalità di impiego dei fondi a fronte, invece, di un chiaro obbligo derivante anche dalla convenzione in essere fra la società beneficiaria del contributo e la Regione Calabria.
In questo quadro, erano stati indicati dal Pubblico Ministero contabile i rischi di mercato incompatibili con gli obiettivi e la missione istituzionale dell’operatore economico (società beneficiaria) anche con riferimento all’arco temporale indicato per le esigenze di utilizzazione delle risorse comunitarie.
Secondo il Giudice di appello l’investimento avrebbe dovuto essere chiaramente delimitato e circoscritto a quegli strumenti finanziari previsti dall’allegato alle linee guida dell’accordo di programma fra l’operatore imprenditoriale e la Regione Calabria, in stretto legame anche all’orizzonte temporale prefissato; per converso, gli investimenti effettuati non hanno rispettato tali caratteristiche, nonostante le chiare prescrizioni previste.
Rileva, secondo il Giudice, che al momento della scelta non è stato in alcun modo tenuto in considerazione il vincolo derivante dai patti convenzionali che imponevano (a prescindere dall’effettiva rilevanza degli stessi sui mercati finanziari) di effettuare investimenti con rating almeno pari ad AA. Nel caso di specie appare per converso indubbio che i limiti imposti non siano stati né rispettati, né tenuti in alcun conto. Appare, in sostanza, un evidente mancato esame in concreto degli obblighi assunti nell’attività gestionale, al fine di addivenire ad una decisione ponderata ed in linea con i vincoli pattizi esistenti fra Regione e la Società per azioni percettrice.
Lo scrutinio della Corte dei conti, in questo caso, ha investito anche i rapporti tra istituti bancari e operatore economico beneficiario: la banca interessata, in particolare, aveva più volte adeguatamente informato la società beneficiaria del contributo del livello di rischio degli investimenti effettuandi, in netto disallineamento da quello che, in linea di principio, era il limite dettato per detta società.
Un’altra banca, fra l’altro, aveva dichiarato l’impossibilità di formulare una proposta coerente con le esigenze prospettate dalla società e solo l’istituto bancario poi scelto procedeva a proporre un’offerta – paradossalmente poi accettata dalla società – che prevedeva delle forme di investimento non conformi alle richieste prospettate.
Con riferimento all’elemento psicologico a carico dei soggetti in ipotesi responsabili, il Giudice di appello ha differenziato le posizioni, ravvisando nei confronti di taluno una colpa grave con previsione, in ragione della coscienza dell’azione intrapresa e dell’accettazione del rischio del decremento dei fondi regionali di spettanza dell’operatore, sebbene non sia stata dimostrata la volontà di cagionare un danno alla società e di disperdere il contributo pubblico ottenuto (e condizionato).
La scelta effettuata, infatti, ha comportato l’accettazione di un rischio non previsto in relazione alle esigenze legate alla gestione dei fondi in questione, ma non necessariamente ed aprioristicamente volto alla causazione di un danno erariale.
Sono stati ritenuti in astratto compartecipi del danno cagionato ulteriori soggetti (non evocati in giudizio) quali il Collegio sindacale, inopinatamente tardivo nel rilevare la rischiosità dell’azione intrapresa, nonché i nuovi Amministratori che, nel procedere all’immediato disinvestimento, hanno acconsentito alla corresponsione di elevato importo monetario a titolo di commissione d’uscita, tenendo conto di quanto sarebbe stato erogato qualora i fondi fossero stati disinvestiti in altro termine convenzionalmente stabilito.
In altro caso, la Sez. I di appello della Corte dei conti (sent. n. 97/2022) ha evidenziato che al privato che richiede ed ottiene il finanziamento sono evidentemente demandati puntuali doveri di correttezza che sottendono altrettanti obblighi di servizio, che involgono tanto la fase della domanda di finanziamento, quanto quella della gestione dei fondi una volta erogati.
Tali obblighi a loro volta si inquadrano nell’ambito di un rapporto con la Pubblica Amministrazione concedente che non può, pertanto, più intendersi alla stregua del tradizionale rapporto organico, ma deve invece valutarsi come rapporto di servizio funzionale, appunto perché imperniato sull’interesse collettivo sotteso al finanziamento concesso.
Nel caso in esame, lo scrutinio della Corte aveva ad oggetto il finanziamento collegato alla necessità di favorire la pronta ripresa delle attività produttive ed economiche danneggiate dagli eventi sismici nell’Aquilano (aprile 2009) e alla finalizzazione degli indennizzi erogati alla ricostruzione o riparazione dei beni, al ripristino delle scorte, al ristoro delle sfavorevoli conseguenze economiche sulle attività produttive.
Nella fattispecie è stata operata una valutazione dei fatti concernenti i danni dichiarati per l’ottenimento del contributo a vantaggio di una società riguardo ai beni e alle merci presenti nella sede della provincia aquilana. A base dello scrutinio della Sezione di appello è stato posto l’esame delle perizie e delle foto allegate. È da sottolineare che i Giudici hanno verificato tanto la perizia che, specificamente, i reperti fotografici a base della stessa: alcune foto sono state giudicate, in tale attività di controllo, del tutto incompatibili con l’immobile interessato dal beneficio in questione (sulla base della diversa struttura dei solai, delle tubazioni, della presenza di elementi in vetrocemento), nonché sulla base delle informazioni rese a verbale dal geometra comunale.
Nel quadro delle medesime valutazioni sono state respinte le giustificazioni dell’imprenditore in ordine ai pretesi danni riportati (per caduta) dai beni posizionati nelle scaffalature esistenti nei locali della società.
Nella fattispecie è stato pienamente riconosciuto il danno erariale evocato in giudizio, in presenza di elemento psicologico doloso, ricollegato alla natura consapevolmente non veritiera delle perizie giurate che, costituendo un tassello indispensabile nell’iter per la richiesta e concessione dei contributi, delineano in maniera del tutto condivisibile l’apporto causale alla produzione del danno sia di coloro che le hanno redatte, sia di chi le ha utilizzate a corredo delle indebite richieste di contributi.
In conclusione, in materia di contributi pubblici attribuiti a imprenditori nel quadro dell’attuazione di programmi di pubblico interesse, la responsabilità amministrativo – contabile è correlata all’accertamento di: a) sviamento dalla finalità pubblica, per la cui realizzazione è normativamente previsto il beneficio economico; b) la sussistenza di un nesso di causalità fra la condotta dell’imprenditore e il correlato danno erariale, a sua volta successivo all’esborso di denaro pubblico e della mancata concretizzazione della finalità pubblica che il contributo era funzionalmente volto a realizzare.
Dunque, in tema di danno erariale, è configurabile un rapporto di servizio tra la P.A. erogatrice di un contributo ed i soggetti privati, quando nella realizzazione di un progetto, di uno scopo, di un’attività, l’erogazione del beneficio economico (strettamente legata all’effettività dell’attività economica imprenditoriale, costituente il presupposto dell’investimento di denaro pubblico) viene distratta dal suo vincolo di destinazione, ovvero dalla realizzazione dell’obiettivo proposto, approvato e finanziato.
I soggetti imprenditoriali interessati dal beneficio economico rientrano in un “rapporto di servizio” non “organico” bensì “funzionale”, da ricollegare al ruolo di compartecipe – anche solo di mero fatto – dell’attività del soggetto pubblico erogatore del contributo finalizzato alla realizzazione del pubblico interesse.
In coerenza quindi con le sopra evidenziate direttrici ermeneutiche, vi è l’irrilevanza della qualità del soggetto che gestisce il denaro pubblico, il quale ben può essere un soggetto di diritto privato destinatario della contribuzione o del titolo in base al quale la gestione del pubblico denaro è svolta, in un modulo riconducibile non solo al rapporto di pubblico impiego o di servizio, ma anche alla concessione amministrativa o al contratto di diritto privato (ivi compreso quello di sponsorizzazione).
Conclusivamente, la natura del danno conseguente alla mancata realizzazione degli scopi perseguiti con la contribuzione viene ad assumere decisiva (connotativa) rilevanza.
Lo scenario giuridico rappresentato conferma la piena cognizione della Corte dei Conti nel quadro dell’azione restitutoria – risarcitoria che, per la mala gestio del contributo (indebita ovvero illecita utilizzazione dei fondi pubblici ottenuti), viene promossa dalla Procura regionale competente per territorio.
