L’economia circolare tra end of waste e sottoprodotti

di Matteo Macilotti

L’idea di economia circolare nasce dalla consapevolezza che il modello di sviluppo economico, che per anni ha governato la nostra economia, basato sul costante utilizzo di nuove materie prime ai fini della produzione di nuovi beni, non è un modello sostenibile per il nostro pianeta.
L’attuale andamento di estrazione evidenzia come si consumino più materie prime di quelle che possiamo utilizzare a una velocità maggiore della loro stessa rigenerazione. Basti pensare che negli ultimi trent’anni abbiamo consumato un terzo delle risorse presenti nella Terra.
Il principio cardine dell’economia circolare si fonda sulla possibilità di “rinnovare” costantemente la materia, evitando l’utilizzo di nuove materie prime per la produzione di nuovi beni, e scongiurando che questa possa diventare un rifiuto.
L’obiettivo di recuperare più risorse possibili all’interno di un dato processo produttivo richiede l’adozione di un nuovo modello di business da parte delle aziende, mirato all’efficientamento dei processi produttivi al fine di ridurre l’utilizzo di materie prime, all’ottimizzazione dei prodotti stessi con lo scopo di ridurre lo scarto nella produzione e renderli in tutto o in parte riutilizzabili, all’individuazione di nuovi sottoprodotti utilizzabili nel medesimo o in altri cicli produttivi e, ove possibile, al recupero dei rifiuti per la creazione di nuovi prodotti. Tale modello non soltanto è vantaggioso dal punto di vista ambientale, ma può rappresentare un’opportunità per le aziende, le quali possono trarre benefici economici rilevanti dall’efficientamento dei processi produttivi e dal riutilizzo delle materie di scarto, che il vecchio modello non era in grado di generare.
Chiaramente, il passaggio al nuovo modello non è scevro di difficoltà ed ostacoli.
Esso richiede l’acquisizione di nuove competenze ed expertise in tema ingegnerizzazione dei prodotti, ottimizzazione dei processi produttivi, sviluppo e ricerca mirati al riutilizzo innovativo degli scarti di lavorazione, gestione ambientale degli stessi, compresa la conoscenza delle regole giuridiche che disciplinano il trattamento dei sottoprodotti e il recupero dei rifiuti.
In questo breve contributo, senza alcuna pretesa di esaustività, affronteremo quest’ultima tematica, andando ad analizzare due istituti giuridici certamente pivotali nell’ambito dell’economia circolare, ossia i c.d. “end of waste” e i sottoprodotti.
Prima di addentrarci nell’analisi di questi due istituti, è necessario porre l’attenzione brevemente sulla nozione di “rifiuto” la quale, come vedremo tra poco, rappresenta lo spartiacque tra sottoprodotti ed end of waste.
Nel nostro ordinamento, la nozione di rifiuto è contemplata all’art. 183, comma 1, del D.Lgs. 152 del 2006 (c.d. T.U. ambientale), il quale lo definisce come “qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l’intenzione o abbia l’obbligo di disfarsi”.
L’elemento del “disfarsi” rappresenta, quindi, il presupposto giuridico e la condizione necessaria e sufficiente affinché un oggetto, un bene o un materiale possa essere classificato come rifiuto.
Tuttavia, la qualifica di rifiuto non è irreversibile. Vi sono, infatti, ipotesi nelle quali un rifiuto, a seguito di un processo di recupero, può tornare ad essere un prodotto e perdere, così, la qualifica originaria.
Dal punto di vista giuridico, tale conversione trova la sua disciplina nelle regole che presiedono la c.d. cessazione della qualifica di rifiuto, indicata oggi, in virtù della determinante influenza della disciplina comunitaria nella regolazione di questa materia, con l’espressione anglofona “end of waste”.
L’art. 6 della Direttiva 2008/98/CE “Direttiva Quadro Rifiuti”, come modificata dalla Direttiva 2018/851/UE, stabilisce che “Taluni rifiuti specifici cessano di essere tali ai sensi dell’articolo 3, punto 1, quando siano sottoposti a un’operazione di recupero, incluso il riciclaggio, e soddisfino criteri specifici da elaborare conformemente alle seguenti condizioni:

1. la sostanza o l’oggetto è comunemente utilizzata/o per scopi specifici;
2. esiste un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto;
3. la sostanza o l’oggetto soddisfa i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetta la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti;
4. l’utilizzo della sostanza o dell’oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o sulla salute umana.”

Tale disciplina è stata introdotta dal nostro legislatore nell’ordinamento municipale con l’art. 184 ter del D.Lgs. 152 del 2006, ossia la norma che recepisce nel nostro ordinamento la disciplina comunitaria in tema di end of waste.
Dalla definizione in parola emergono due elementi centrali: da un lato il concetto di “recupero”, che rappresenta l’operazione necessaria affinché da un dato rifiuto si possa ottenere un nuovo prodotto, dall’altro la scelta del legislatore di rinviare a successivi provvedimenti la determinazione dei “criteri specifici” da elaborarsi per le varie tipologie di rifiuto che si intendono recuperare, in conformità alle quattro condizioni sopra indicate.
Per quanto attiene alla nozione di “recupero”, essa trova esplicita definizione all’art. 3, punto 15) della Direttiva medesima la quale lo individua come “qualsiasi operazione il cui principale risultato sia di permettere ai rifiuti di svolgere un ruolo utile sostituendo altri materiali che sarebbero stati altrimenti utilizzati per assolvere una particolare funzione o di prepararli ad assolvere tale funzione, all’interno dell’impianto o nell’economia in generale”.
Nella nozione di recupero si annovera, dunque, un ventaglio di operazioni particolarmente ampio che può essere suddiviso in due macrocategorie: da un lato. le operazioni che hanno quale finalità quella di permettere al rifiuto di svolgere direttamente un “ruolo utile” nella sostituzione di altri materiali; dall’altro, le operazioni che hanno una finalità preparatoria affinché i rifiuti possano essere utili nella sostituzione di altri materiali.
Nel considerando 22 della “Direttiva Quadro Rifiuti” si ritiene, addirittura, che l’operazione di recupero possa consistere semplicemente nel controllare i rifiuti per verificare se soddisfano i criteri volti a definire quando un rifiuto cessa di essere tale. Il principio stabilito in questo considerando è stato fatto proprio dal legislatore italiano che lo ha inserito nell’art. 184 ter del D.Lgs. 152 del 2006.
Con riguardo alla definizione degli specifici criteri in vista dei quali un determinato rifiuto possa essere avviato a recupero al fine di diventare nuovamente un prodotto, il tema più spinoso, che ha impegnato la dottrina e la giurisprudenza in materia, ha riguardato la definizione della competenza ad emanare tali criteri.
La formulazione originaria dell’art. 184 ter, prevedeva infatti, al comma secondo, che i criteri di dettaglio end of waste per le varie tipologie di rifiuto potessero essere stabiliti soltanto dall’UE con appositi regolamenti o¹, in assenza di regolamenti comunitari, potessero essere determinati dal Ministero dell’Ambiente con apposito decreto².
Il problema si poneva per tutte quelle tipologie di rifiuti, i cui specifici criteri end of waste non erano stabiliti né da regolamenti comunitari né da decreti ministeriali, posto che la produzione di regolamenti comunitari e di regolamenti ministeriali negli anni è stata molto scarsa e per un significativo numero di tipologie di rifiuto gli specifici criteri end of waste non sono ancora stati coniati. Ci si chiedeva, dunque, se in assenza di tali criteri potessero essere le regioni, nell’ambito dei procedimenti autorizzativi degli impianti di recupero, a stabilire caso per caso i criteri end of waste.
Particolare clamore suscitò, su questo tema, la vicenda dell’impianto di recupero di materia dai prodotti assorbenti messo a punto dal consorzio Contarina in partnership con l’azienda FaterSMART a Lovadina di Spresiano, in provincia di Treviso, impianto unico a mondo nel suo genere.
Il consorzio, dopo un periodo di sperimentazione dell’impianto di recupero di materia dai prodotti assorbenti, richiedeva l’autorizzazione ordinaria alla Regione Veneto, la quale con deliberazione della Giunta Regionale del 16 agosto 2016 n. 1319 (che recepiva le indicazioni della Commissione tecnica regionale) respingeva la richiesta di Contarina, ritenendo che l’art. 184-ter del D.Lgs. n. 152/2006 non contemplasse la discrezionalità della regione “riguardo la definizione di criteri specifici per la cessazione della qualifica di rifiuto”, ad allora “disciplinati solo da precisi regolamenti comunitari e da decreti del Ministero dell’Ambiente”. Per tale tipologia di rifiuto, infatti, non erano a quel tempo stati definiti i criteri end of waste in sede comunitaria o ministeriale.
La tesi della Regione fu confermata dalla Sez. IV del Consiglio di Stato, con pronuncia n. 1229 del 28 febbraio 2008, ad avviso della quale “la Direttiva UE non riconosce il potere di valutazione “caso per caso” ad enti e/o organizzazioni interne allo Stato, ma solo allo Stato medesimo, posto che la predetta valutazione non può che intervenire, ragionevolmente, se non con riferimento all’intero territorio di uno Stato membro”.
A segnare un punto di svolta su questa spinosa questione, che rischiava di rappresentare un ostacolo insormontabile nello sviluppo dell’economia circolare nel nostro Paese, è intervenuto il legislatore nazionale nel contesto della norma di conversione del c.d. decreto “Crisi aziendali”, legge n. 128 del 2 novembre 2019. Tale norma, modificando il comma terzo dell’art. 184 ter del D.Lgs. n. 152/2006, ha sancito che in mancanza di criteri specifici adottati mediante regolamenti comunitari o regolamenti ministeriali, le autorizzazioni per lo svolgimento delle operazioni di recupero di rifiuti, al fine della cessazione della qualifica di rifiuto, possono essere rilasciate o rinnovate dagli enti autorizzatori, nel rispetto delle condizioni di cui all’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/98/CE, sulla base di criteri dettagliati, definiti nell’ambito dei medesimi procedimenti autorizzatori.
In buona sostanza, si consente alle Regioni (o alle Provincie ove delegate), nell’ambito di procedimenti di autorizzazione unica per nuovi impianti di recupero dei rifiuti (art. 208 D.Lgs. 152/2006), di procedimenti di rinnovo delle autorizzazioni per le imprese in possesso di certificazione ambientale (art. 209 D.Lgs. 152/2006) oppure di procedimenti volti all’autorizzazione di impianti di ricerca e di sperimentazione (art. 211 D.Lgs. 152/2006), di definire “caso per caso” i criteri end of waste, per tutte quelle tipologie di rifiuti per i quali non esista un regolamento comunitario o nazionale.
Il comma terzo dell’art. 184 ter, prescrive che tali criteri dettagliati end of waste debbano stabilire:

1. i materiali di rifiuto in entrata ammissibili ai fini dell’operazione di recupero;
2. i processi e le tecniche di trattamento consentiti;
3. i criteri di qualità per i materiali di cui è cessata la qualifica di rifiuto ottenuti dall’operazione di recupero in linea con le norme di prodotto applicabili, compresi i valori limite per le sostanze inquinanti, se necessario;
4. i requisiti affinché i sistemi di gestione dimostrino il rispetto dei criteri relativi alla cessazione della qualifica di rifiuto, compresi il controllo della qualità, l’automonitoraggio e l’accreditamento, se del caso;
5. un requisito relativo alla dichiarazione di conformità.

Ulteriore elemento di novità, su questo tema, è stato introdotto recentemente dal D.L. 77/2021 (convertito con Legge 108/2021) recante “Governance del Piano nazionale di rilancio e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure”. L’art. 34 del D.L. ha modificato nuovamente l’art. 184 ter del D.Lgs. 152/2006 introducendo, nel caso di procedimenti autorizzatori end of waste “caso per caso”, il previo parere obbligatorio e vincolante, in merito alla possibilità di trasformare un dato rifiuto in un nuovo prodotto, dell’ISPRA o dell’Agenzia regionale per la protezione ambientale territorialmente (ARPA) competente. Prima di tale modifica, il potere di vigilanza dell’ISPRA o dell’Arpa era soltanto successivo al provvedimento di autorizzazione unica per nuovi impianti di recupero dei rifiuti, il controllo era dunque soltanto ex post.
Pertanto, riassumendo, oggi, in mancanza di un regolamento comunitario o di un decreto ministeriale sull’end of waste relativo a un data tipologia di rifiuto, che fissi i criteri specifici che consentono al soggetto che intende recuperare quel tipo di rifiuto di farlo lecitamente, l’individuazione di tali criteri compete “caso per caso” all’autorità che autorizza l’impianto di recupero (Regione o Provincia), previo il parere vincolare di ISPRA o dell’ARPA competente.
Il parere espresso da questi due enti riguarda senz’altro le ricadute ambientali dell’utilizzo dei prodotti (sostanze od oggetti) ottenuti dal processo di recupero dei rifiuti, ma deve necessariamente tenere conto anche dei possibili impatti sulla salute umana di tali prodotti, mediante il coinvolgimento degli enti preposti al governo della salute, atteso che ISPRA e le ARPA non hanno una specifica expertise in materia.
Nell’esperienza quotidiana, l’interazione e il coordinamento tra il sistema di protezione ambientale e il sistema sanitario spesso si sono dimostrati difficoltosi.
La recentissima creazione del Sistema nazionale prevenzione salute dai rischi ambientali e climatici (SNPS), potrebbe rappresentare un punto di novità interessante per la materia che qui ci impegna, posto che una delle funzioni essenziali di tale nuova entità nazionale sarà supportare le autorità competenti nel settore ambientale per l’implementazione della Valutazione di Impatto sulla Salute (VIS) nell’ambito della Valutazione Ambientale Strategica (VAS), della Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) e dell’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA).
Pertanto, non è peregrino ritenere che il SNPS potrà giocare un ruolo importante anche in materia di end of waste.
Il secondo dei due istituti, di fondamentale importanza in tema di economia circolare, è l’istituto dei sottoprodotti.
I sottoprodotti sono quegli scarti di produzione che, anziché costituire rifiuti, possono essere gestiti come beni, a patto che soddisfino tutte le condizioni previste dall’art. 184 bis del D.Lgs. 152/2006 (T.U. ambientale):

1. la sostanza o l’oggetto è originato da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza od oggetto;
2. è certo che la sostanza o l’oggetto sarà utilizzato, nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o di utilizzazione, da parte del produttore o di terzi;
3. la sostanza o l’oggetto può essere utilizzato direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale;
4. l’ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o l’oggetto soddisfa, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana.

Pertanto, diversamente dagli end of waste, i sottoprodotti non acquisiscono mai lo status di rifiuti, ma rimangono beni, con vantaggi economici e soprattutto gestionali evidenti, posto che gli operatori economici che intendono impiegare sottoprodotti in luogo di materie prime convenzionali non hanno la necessità di ottenere le autorizzazioni che sarebbero indispensabili per gestire i rifiuti.
L’onere di dimostrare la sussistenza dei quattro requisiti, necessari affinché uno scarto possa essere considerato un sottoprodotto, è in capo al produttore. Non vi è, dunque, un’autorità preposta a valutare se uno scarto di lavorazione possa essere considerato o meno un sottoprodotto, ma la qualifica avviene mediante un processo di autovalutazione.
Quest’ultimo elemento rappresenta, allo stesso tempo, la croce e la delizia di questo istituto: se da un lato l’assenza di un procedimento autorizzativo semplifica di molto l’utilizzo dei prodotti di risulta delle lavorazioni come sottoprodotti, dall’altro pone in capo al produttore il rischio insito nella valutazione, ed il pericolo di incorrere in pesanti sanzioni in caso di errore. I rischi e le incertezze testé evidenziati hanno rappresentato e in qualche misura ancora oggi rappresentano un freno all’impiego di questo istituto da parte di molte aziende.
Al fine di facilitare l’utilizzo come sottoprodotti di sostanze ed oggetti che derivano da un processo di produzione e per assicurata maggior uniformità interpretativa il legislatore, nel solco di quanto previsto dal comma 2 dell’art. 184 bis D.Lgs. 152/2006³, ha emanato il D.M. 13 ottobre 2016 n. 264, rubricato “Regolamento recante criteri indicativi per agevolare la dimostrazione della sussistenza dei requisiti per la qualifica dei residui di produzione come sottoprodotti e non come rifiuti”. Il D.M. in parola fornisce agli operatori alcune indicazioni ermeneutiche utili a meglio comprendere come dimostrare la sussistenza delle quattro condizioni previste dall’art. 184 bis.
Per quanto riguarda il primo dei requisiti richiesti dall’art. 184 bis, ossia che il residuo derivi da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante ma non lo scopo primario, il D.M. chiarisce che tale residuo non può derivare dalla mera attività di consumo, poiché essa non costituisce un’attività tesa alla realizzazione di un bene.
La sussistenza di un processo di produzione di un bene, vale altresì ad escludere che possano essere ricompresi i materiali risultati dalla demolizione di un edificio, posto che la demolizione rappresenta l’antitesi della produzione, come chiarito dalla pronuncia della Cassazione n. 25316 del 7 giugno 2019.
Per quanto attiene alla certezza che la sostanza o l’oggetto sarà utilizzato, nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o di utilizzazione, il D.M. chiarisce che la certezza dell’utilizzo può essere dimostrata dall’analisi delle modalità organizzative del ciclo di produzione, delle caratteristiche, o della documentazione relative alle attività dalle quali originano i materiali impiegati ed al processo di destinazione, valutando, in particolare, la congruità tra la tipologia, la quantità e la qualità dei residui da impiegare e l’utilizzo previsto per gli stessi.
Nel caso il sottoprodotto sia utilizzato in un ciclo di produzione diverso da quello da cui è originato, il D.M. precisa che costituisce elemento di prova della certezza dell’utilizzo, l’esistenza di rapporti o impegni contrattuali tra il produttore del residuo, eventuali intermediari e gli utilizzatori, dai quali si evincano le informazioni relative alle caratteristiche tecniche dei sottoprodotti, alle relative modalità di utilizzo e alle condizioni della cessione che devono risultare vantaggiose e assicurare la produzione di una utilità economica o di altro tipo.
Per quanto inerisce al terzo dei requisiti del 184 bis, ossia la prova che la sostanza o l’oggetto siano utilizzati direttamente senza l’impiego di trattamenti diversi dalla normale pratica industriale, il D.M. puntualizza che non costituiscono normale pratica industriale i processi e le operazioni volti a rendere le caratteristiche ambientali della sostanza o dell’oggetto idonee a soddisfare, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente nonchè a evitare impatti complessivi negativi sull’ambiente, salvo il caso in cui tali processi e operazioni siano effettuati nel medesimo ciclo produttivo.
Con riguardo all’ultimo dei requisiti posti dall’art. 184 bis del T.U. ambientale, ossia la legalità dell’ulteriore utilizzo, si ritiene che l’utilizzo del residuo di produzione sia legittimo quando non provochi effetti nocivi sulla salute umana e sull’ambiente e quando rispetti tutti i requisiti richiesti per quella categoria di prodotti.
Nel caso in cui un produttore gestisca una sostanza o un oggetto come sottoprodotto, il quale venga invece qualificato dagli organi di controllo come rifiuto, poiché la sostanza o l’oggetto in parola non soddisfa i requisiti previsti e qui brevemente analizzati dell’art. 184 bis, egli si espone alle sanzioni di cui all’art. 256 del D.lgs. 152/06. Tale comportamento risulta altresì rilevante ai sensi del D.Lgs. 231/2001, in ossequio a quanto disposto dall’art. 25-undecies.

1. A solo titolo di esempio, si vedano: il Reg. 333/2011 UE, in materia di rottami di ferro, acciaio ed alluminio; il Reg. 1179/2012 UE in materia di rottami di vetro; il Reg. 715/2013 in tema di rottami di rame. ↩︎
2. Si pensi, ad esempio, al DM 69/2018 EoW in tema di rifiuto di conglomerato bituminoso. ↩︎
3. Il comma 2 dell’art. 184 bis del D.Lgs. 152/2006 prevede che “Sulla base delle condizioni previste al comma 1, possono essere adottate misure per stabilire criteri qualitativi o quantitativi da soddisfare affinché specifiche tipologie di sostanze o oggetti siano considerati sottoprodotti e non rifiuti garantendo un elevato livello di protezione dell’ambiente e della salute umana favorendo, altresì, l’utilizzazione attenta e razionale delle risorse naturale dando priorità alle pratiche replicabili di simbiosi industriale. All’adozione di tali criteri si provvede con uno o più decreti del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare.” ↩︎