La governance del PNRR, il sistema dei controlli e la Procura Europea

di Ivano Maccani e Denise Boriero

Premessa

Per comprendere le dinamiche relative alla nascita ed attuazione del PNRR non si può prescindere dal contesto storico-sociale in cui lo stesso Piano si inserisce.
La pandemia, che ha colpito tutto il mondo negli ultimi due anni, ha profondamente influito sul contesto socio-economico preesistente, e tra le varie conseguenze, ha certamente anche stimolato alcune tendenze già in atto e creato nuove potenziali occasioni di arricchimento illecito.
L’impatto negativo del Covid-19 sulla tenuta economica e sociale del nostro Paese è stato infatti molto rilevante e può essere espresso con i seguenti dati significativi:

• una riduzione del PIL pari all’8,9%;
• un incremento del deficit pari al 9% e del debito pari al 157% nel 2020;
• una quota di imprese pari al 45% del totale ha sospeso la propria attività ad inizio 2020;
• un ricorso alla cassa integrazione da parte del 70%, delle imprese nel 2020;
• un crollo dell’indice di fiducia dei consumatori pari al 41%.

Così come la pandemia è stata globale, anche le sue conseguenze sono state globali; non solo l’Italia, dunque, ma nemmeno soltanto l’Unione europea. La Cina, ad esempio, nel primo trimestre 2020 ha subito una riduzione del PIL maggiore di quella del nostro Paese, pari al 10,3%, recuperato poi alla fine del quarto trimestre. Lo stesso anno si è chiuso con una riduzione del Pil pari al -3,5% per gli Stati Uniti, il peggior dato annuale dal 1946 e con un -6,8% per i Paesi dell’Eurozona.
A livello sociale la pandemia ha inoltre maggiormente acuito il divario nella distribuzione della ricchezza nonché aumentato la povertà globale estrema, trend che negli ultimi anni aveva segno opposto.
Allo stesso tempo, tuttavia, il Covid ha fortemente stimolato non solo la crescita del commercio elettronico, ma anche il ritmo di digitalizzazione delle imprese – obiettivo che si sarebbe perseguito con molta più lentezza se non ci fosse stato un bisogno inevitabile – l’esplosione della logistica e il rinnovamento del mercato del lavoro. In effetti, i dati dimostrato che la digitalizzazione delle imprese è cresciuta 7 volte di più nel 2020 rispetto agli anni precedenti. Il futuro delle professioni e delle produzioni non può che essere green e digitale.

Iniziative riparatorie

Alla crisi pandemica l’Unione Europea ha risposto con il PNRR, un’occasione probabilmente irripetibile per il rilancio degli investimenti pubblici e privati anche del nostro Paese. In effetti, se guardiamo alle complessive cifre in causa, pari a 235 miliardi di euro, (si ricorda infatti che ai 191,5 miliardi del Piano nazionale di ripresa e resilienza vanno aggiunti 13,5 miliardi del programma React-EU e i 30,6 miliardi del c.d. Fondo complementare) è possibile paragonare questo intervento straordinario al piano Marshall. Anche lo stesso nome ufficiale lo richiama, dato che il Piano annunciato nel 1947 e che prevedeva lo stanziamento di 12,7 miliardi di dollari era ufficialmente denominato “European Recovery Program”.
Nel PNRR si prevedono misure di straordinaria rilevanza che conseguentemente non necessitano soltanto di specifiche iniziative per consentirne l’utilizzo nei termini previsti, ma anche per garantire la corretta destinazione delle ingentissime risorse in causa. Per perseguire efficacemente questi obiettivi è pertanto necessario coniugare l’efficacia dei controlli con l’esigenza di rapidità degli interventi.
Nel sottolineare che il “sistema” Italia, per portare a compimento obiettivi mai così ambiziosi, ha dinanzi una sfida e una responsabilità enormi, possiamo osservare che la Pubblica Amministrazione si trova a dover affrontare essenzialmente tre criticità che (purtroppo) possiamo definire croniche:

• il ricambio generazionale (i dipendenti pubblici hanno un’età media di 50,7 anni);
• la necessità di investire di più nella formazione dei dipendenti pubblici;
• l’esigenza di potenziare l’innovazione tecnologica.

Ne consegue che la Pubblica Amministrazione necessita di un’opera di progressiva “riparazione”. In tale ottica gli sforzi devono essere essenzialmente concentrati sulle norme e la loro ipertrofia, sui contratti pubblici e i connessi profili organizzativi e di qualificazione, sulla riqualificazione del personale, sull’intervento pubblico in economia e sull’attuazione del PNRR.
Concentrandoci sugli sforzi da intraprendere, partendo dall’aspetto normativo, possiamo innanzitutto osservare che nel 2007 erano in vigore nel nostro Paese un numero doppio di leggi rispetto alla Francia ed il quadruplo delle leggi federali della Germania. Al fine di razionalizzare il settore ed attuare una semplificazione normativa è stata costituita presso la Presidenza del Consiglio dei ministri l’”Unità per la razionalizzazione e il miglioramento della regolazione”. Trattasi di una struttura di missione con durata sino a dicembre 2026. In linea con quanto programmato, nei prossimi mesi ci attenderà una nuova stagione di codificazione a partire dagli appalti pubblici, per proseguire con concorrenza, fisco, giustizia penale e civile, tutti interventi già iniziati con l’apertura del PNRR dal secondo semestre dell’anno scorso. È infatti prioritario attuare tali riforme dette “abilitanti”, ossia interventi funzionali a garantire l’attuazione del Piano e a eliminare gli ostacoli amministrativi.
Per quanto riguarda i contratti pubblici, altro punto nodale del PNRR, va innanzitutto osservato che per gestire gli appalti è necessario il rispetto di alcuni standard minimi, a cominciare dalla professionalità dei funzionari preposti, per proseguire con la drastica riduzione delle stazioni appaltanti e la disponibilità di piattaforme informatiche nella gestione delle procedure di gara. Un passo in avanti in termini di qualificazione del sistema va ricondotto all’istituzione presso il Ministero dello sviluppo economico del “Garante per la sorveglianza dei prezzi”.
Relativamente ai circa 3,2 milioni di dipendenti pubblici, la cui organizzazione costituisce un altro obiettivo del PNRR per questi mesi, si osservano innanzitutto una progressiva riduzione degli stessi causata dal parziale blocco del turn over accompagnata da un calo drastico della spesa complessiva sostenuta per la formazione. Con riferimento a tale ultimo aspetto, in termini positivi va rilevato il “lancio” del primo programma di formazione online dei dipendenti pubblici su vasta scala. Il tema della formazione dei dipendenti è particolarmente sentito nel Piano nazionale in trattazione, tanto che stanno per essere aperti dei bandi anche per la formazione dei lavoratori privati.
Per quanto concerne l’intervento pubblico in economia si tiene ad evidenziare che lo Stato non è e non deve essere solo azionista ma deve anche assicurare, tramite l’efficace e puntuale applicazione della normativa sul “golden power”, un delicato equilibrio tra l’esigenza di attirare capitali stranieri e quella di mantenere il controllo sugli operatori strategici. In tale ambito assumono rilievo alcune iniziative recentemente adottate ed in particolare la riforma approvata dal Consiglio dei Ministri del 18 marzo che prevede l’ampliamento dell’ambito di applicazione della disciplina del 5G, l’introduzione dell’obbligo per le imprese di redigere un piano annuale di acquisto di tecnologie da notificare alla Presidenza del Consiglio, l’obbligo di notifica delle acquisizioni di minoranza da parte di operatori extra UE e di notifica delle acquisizioni di controllo da parte di operatori intra UE.

Iniziative per rispettare i tempi imposti dall’Unione Europea

Per assicurare l’attuazione del PNRR si è provveduto innanzitutto a ridefinire il modello organizzativo con contestuale revisione delle prassi da seguire. In tal senso la responsabilità di indirizzo del Piano è assegnata alla Presidenza del Consiglio dei ministri ove è stata istituita una Cabina di regia che esercita poteri di indirizzo, impulso e coordinamento generale. Alle sedute della Cabina di regia partecipano i Presidenti di Regioni e delle Province autonome nonché il Presidente della Conferenza Stato-Regioni ovvero il presidente ANCI (Associazione Nazionale Comuni Italiani) e quello UPI (Unione delle Province d’Italia) per l’esame di questioni di interesse locale. A supporto delle attività della Cabina di regia c’è una Segreteria tecnica che elabora periodicamente dei rapporti informativi, segnala al Presidente del Consiglio le azioni utili al superamento delle criticità evidenziate dai Ministri ed acquisisce dal Servizio centrale per il PNRR informazioni e dati sull’attuazione del Piano a livello di ciascun progetto.
Presso la Presidenza del Consiglio è stata inoltre attivata l’Unità per la razionalizzazione e il miglioramento dell’efficacia della regolazione.
Il monitoraggio e la rendicontazione competono al Servizio centrale per il PNRR, istituito presso la Ragioneria Generale dello Stato. Sempre presso la Ragioneria Generale dello Stato è attivo un ufficio dirigenziale con funzioni di audit del Piano, che si avvale dell’ausilio delle Ragionerie territoriali dello Stato.
Il coordinamento delle varie Amministrazioni interessate viene assicurato dall’Ufficio per il programma di Governo presso la Presidenza del Consiglio dei ministri. É stata inoltre costituita la Rete permanente dell’attuazione del programma di Governo che ha consentito, al 31 dicembre 2021, di ridurre del 60% lo stock dei provvedimenti inattuati. Con il decreto-legge 77/2021, il quale ha delineato il sistema di governance del PNRR, successivamente modificato con legge 108/2021, sono state istituite la Commissione tecnica “Via”, che esprime pareri sulle opere, e la Soprintendenza speciale per il PNRR, con funzioni di tutela dei beni culturali e paesaggistici.
Si è inoltre previsto che, ferme restando le competenze dell’ANAC in materia di prevenzione e contrasto della corruzione, le Amministrazioni centrali possano stipulare specifici protocolli d’intesa con la Guardia di Finanza. A titolo esemplificativo si segnala il protocollo già sottoscritto dalla Ragioneria Generale dello Stato, che disciplina la cooperazione istituzionale e le relazioni operative tra la Guardia di Finanza, il Servizio Centrale per il PNRR e le Amministrazioni centrali. In particolare, è previsto che il citato Servizio centrale veicoli al “Nucleo Speciale spesa pubblica e repressione frodi comunitarie” della Guardia di Finanza informazioni e notizie circostanziate su singoli soggetti o progetti caratterizzati da particolari indici di rischio.
Va in ogni modo ricordato che il controllo sulla gestione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza e del Piano Nazionale Complementare è di competenza della Corte dei conti ai sensi dell’art. 7 comma 7 del citato D.L. 77/2021, convertito con modificazioni nella l. 108/2021.

Lo stato dell’arte delle iniziative PNRR secondo la Corte dei conti

La Corte dei conti è competente sul controllo della gestione delle risorse del PNRR e del Piano Complementare. La stessa, in particolare, deve svolgere valutazioni di economicità, efficienza ed efficacia circa l’acquisizione e l’impiego delle risorse finanziarie provenienti dai fondi di cui al PNRR.
Le Sezioni riunite della Corte dei conti hanno di recente, in marzo, pubblicato la relazione sullo stato di attuazione del Piano Nazionale di ripresa e resilienza. Il report è molto interessante e dettagliato: così come il Piano si caratterizza per la sua estensione, anche i controlli e le analisi non possono che esserlo allo stesso modo.
Stante la fase iniziale del Piano e la conseguente limitatezza dei dati informativi disponibili, questa prima relazione è incentrata sui principali elementi del PNRR e si sofferma sul soggetto attuatore di ciascun intervento.
Nel report sono indicati i dati relativi al primo semestre di attuazione del PNRR nel 2021 e al primo trimestre 2022 (gennaio-marzo). Si rileva che tutti i 51 obiettivi fissati per il 2021 sono stati conseguiti e, al 21 marzo, già 6 sui 45 obiettivi semestrali (fino a 30 giugno) risultano essere stati raggiunti. I primi traguardi sono, come detto, principalmente milestones, ossia traguardi qualitativi di natura legislativa e amministrativa volti a favorire una maggiore efficienza e celerità nella realizzazione delle attività prestabilite dal Piano.
A livello pubblico, i Ministeri principalmente coinvolti sono quello delle infrastrutture e delle mobilità sostenibili (MIMS, con 65 progetti di cui 49 nel PNRR), la Presidenza del Consiglio (PCM, con 60 interventi di cui 55 nel PNRR) e il Ministero della transizione digitale (MITD con 39 progetti di cui 38 nel PNRR). Rispettivamente, a queste Amministrazioni saranno attribuiti 40 miliardi di euro, 34,7 e 19,6 (che salgono ad un totale di 49,5 miliardi, 39,2 e 23,2 se si aggiungono i finanziamenti del Fondo complementare). Molti altri sono poi i Ministeri coinvolti in misura minore o come co-titolari dei progetti.
Se si considerano invece i bandi e avvisi pubblicati per l’assegnazione delle risorse del Piano, fino al 15 marzo 2022 il loro numero corrispondeva a 146: 51 interventi specifici di investimento, cui corrispondono risorse attivate per 36,2 miliardi di euro (dunque con un valore medio di circa 248 milioni per bando/avviso), di cui circa il 36% indirizzato a soggetti privati (poco meno di 13 miliardi di euro).
La stima ufficiale circa gli effetti economici di questi interventi prevede un aumento del PIL alla fine del periodo di +3,6% (con una previsione di scenario medio con un +2,7% e basso del +1,8%).
È evidente come tutta questa circolazione di ricchezza, sia in ambito privato che pubblico, debba essere opportunamente ed attentamente monitorata e controllata.

Fondi PNRR: competenze ed indagini della Procura Europea

Al fine di garantire la tutela degli interessi finanziari dell’Unione Europea, il Regolamento UE 2021/241 prevede che gli Stati membri, per l’attuazione del loro Piano Nazionale, garantiscano la presenza di un sistema di controllo interno efficace ed efficiente finalizzato a prevenire, individuare e rettificare le frodi, i casi di corruzione e i conflitti di interessi, nonché a recuperare le somme erroneamente versate o utilizzate in modo non corretto.
Il sistema di gestione e controllo adottato dal nostro Paese prevede un meccanismo che concilia i controlli ordinari con controlli specifici per ogni struttura interessata al flusso di rimborso comunitario. I soggetti attuatori, quali Amministrazioni centrali, Regioni, Province autonome ed Enti locali, devono attuare controlli interni nonché analisi e valutazione della spesa secondo le modalità previste dalla normativa nazionale ed europea vigente.
Nell’ambito del diritto penale europeo la Procura Europea è l’organismo deputato a proteggere gli interessi finanziari dell’Unione. La stessa, pertanto, rappresenta il principale baluardo nella tutela penale delle risorse rientranti nel PNRR.
La Procura Europea (EPPO) è un organismo indipendente incaricato di combattere le frodi ai danni delle finanze dell’Unione Europea e di svolgere indagini transfrontaliere sulle frodi di importo superiore ad euro 10.000 riguardanti i fondi dell’UE e sui casi di frodi IVA, sempre a livello transfrontaliero, che comportano un danno superiore ad euro 10 milioni.
La stessa opera di concerto con le autorità di contrasto nazionali e in stretta sinergia con altri organismi quali Europol, Eurojust e Olaf.
Fondamento per EPPO si trova nel Trattato di Lisbona, ma gli interventi legislativi sono successivi e l’ultimo è del 2017. EPPO inizia ad operare soltanto l’anno scorso, dal 1° giugno del 2021, quindi ha le medesime tempistiche del PNRR. È di recente stato pubblicato il report con il resoconto delle attività svolte da EPPO nei suoi primi mesi di vita, ossia per tutto il secondo semestre del 2021. I risultati sono interessanti e incoraggianti, in particolare per l’Italia, che ha il primato per il numero di casi trasmessi.
La Procura europea, che ha sede in Lussemburgo, è strutturata su due livelli: uno centrale ed uno nazionale.
Presso la sede centrale in Lussemburgo operano il Procuratore capo ed un Collegio di procuratori per la definizione delle strategie e del regolamento interno nonché per assicurare la coerenza tra i casi. Fanno parte del Collegio il procuratore capo, appunto, e i 22 procuratori europei (uno per ciascun Stato membro partecipante). Il Collegio centrale non ha il potere direttivo per le singole indagini, ma semplicemente strategico e a livello di policy.
A livello nazionale operano i procuratori europei delegati (in Italia al momento sono stati nominati meno di 20 PED, con alcuni posti che sono tutt’ora vacanti). Ci sono infine le camere permanenti.
I primi sono i veri responsabili dello svolgimento delle indagini e dell’azione penale. Gli stessi -che hanno un mandato pari a 6 anni rinnovabile per un massimo di altri 3 anni – operano in piena indipendenza dalle rispettive Autorità nazionali, agiscono nei rispettivi Stati membri e dispongono degli stessi poteri dei procuratori nazionali in materia di indagine, azione penale e atti volti a rinviare casi a giudizio. A loro è rimesso il compito di formulare il capo di imputazione e di partecipare all’assunzione delle prove.
Le camere permanenti sono composte da 4 procuratori europei delegati, il PED dello Stato membro coinvolto con altri tre di differenti Stati. Queste svolgono una funzione di monitoraggio, indirizzo delle indagini e delle azioni penali condotte dai procuratori europei delegati, adottando decisioni operative come, ad esempio, decidere di procedere con l’azione penale, archiviare o trasmettere un fascicolo alle competenti Autorità nazionali.
Partendo dal presupposto che il concetto di “interessi finanziari dell’Unione Europea” include tutte le entrate, le spese e i beni che sono coperti o acquisiti oppure dovuti in virtù del bilancio dell’Unione, dei bilanci di istituzioni, organi e organismi dell’Unione istituiti in virtù dei trattati o dei bilanci da questi direttamente o indirettamente gestiti o controllati, possiamo affermare che rientrano nella competenza della Procura Europea:

• i reati in materia di spese, commessi, tra l’altro, nell’ambito di procedure concernenti gli appalti pubblici, mediante l’utilizzo o la presentazione di dichiarazioni e/o documenti falsi, inesatti o incompleti, la mancata comunicazione di informazioni dovute e la distrazione di fondi o beni per fini diversi da quelli previsti;
• i reati doganali contemplati dal DPR 23 gennaio 1973 n. 43, posti in essere con le modalità espresse nel precedente alinea (i dazi doganali sono una risorsa propria ed esclusiva dell’Unione);
• le appropriazioni indebite da parte di funzionari pubblici nonché i reati di corruzione attiva e passiva e le fattispecie di riciclaggio di beni provenienti da reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione (trattasi in particolare dei delitti contro la pubblica amministrazione di cui al titolo II del Codice Penale e dei delitti contro il patrimonio mediante frode contenuti nel Titolo XIII Capo II del Codice Penale);
• i reati relativi alla partecipazione ad un’organizzazione criminale definiti dalla Decisione Quadro 2008/841/GAI, quando l’attività dell’organizzatrice sia incentrata sulla commissione delle condotte sopra descritte. Per organizzazione criminale si intende un’associazione strutturata di più di due persone, caratterizzata da una stabilità anche temporale, che agisce in modo concertato allo scopo di commettere reati punibili con una pena privativa della libertà o con una misura di sicurezza privativa della libertà non inferiore a 4 anni o con una pena più grave per ricavarne, direttamente o indirettamente, un vantaggio finanziario o un altro vantaggio materiale. Si ritiene che non basti che tra i reati fine dell’associazione rientrino uno o più reati di ordinaria competenza della Procura Europea. Occorre che si tratti dei reati fine su cui è incentrata l’operatività della condotta associativa, per essere tali reati la ragione della costituzione e dell’esistenza in vita dell’associazione;
• i reati indissolubilmente connessi alla commissione di uno dei reati rientranti nella direttiva PIF (la Direttiva sulla Protezione degli Interessi Finanziari del 2017), le fattispecie di istigazione, favoreggiamento, concorso e tentativo se collegate ai reati precedenti e le condotte sanzionate dal decreto legislativo 8 giugno 2001 n. 231 in tema di responsabilità amministrativa di enti e società, se ricadenti nella competenza della Procura Europea.

L’obbligo di inoltrare alla Procura Europea le notizie di reato astrattamente di sua competenza, si affianca a quello già esistente nei confronti della Procura della Repubblica competente per territorio. Ne consegue che all’insorgere di circostanze che integrino fattispecie di rilievo penale su cui la Procura Europea potrebbe essere chiamata ad esprimersi, la polizia giudiziaria dovrà interessare sia la Procura della Repubblica che il Procuratore europeo delegato.
In conclusione, possiamo affermare che la struttura e i meccanismi che caratterizzano la Procura Europea facilitano efficacia e speditezza nello sviluppo di indagini caratterizzate da maggiore complessità e da profili transnazionali, sussistendo la possibilità di ottenere e analizzare, a livello europeo e in maniera celere, informazioni necessarie sul piano investigativo. A tal proposito si sottolinea che la struttura periferica della Procura europea può contare su una rete di 140 Procuratori europei delegati nei diversi Paesi membri che, nel caso di indagini che travalichino i confini nazionali, possono cooperare direttamente tra loro, prestandosi assistenza o scambiandosi d’iniziativa informazioni.