PNRR, turismo e concorrenza: gli obiettivi strategici e le prime misure attuative

di Giovanni Comazzetto

Premessa: il turismo nel PNRR

Considerata l’importanza rivestita dal settore del turismo per l’Italia, e considerato l’impatto notevolissimo che ha avuto la pandemia in questo ambito, i fondi del PNRR costituiscono indubbiamente un’opportunità per avviare percorsi di innovazione e rilanciare la competitività sul piano internazionale. L’investimento complessivo per questo settore – che è denominato “Turismo 4.0” nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, ed è inserito all’interno dell’obiettivo “M1C3-Turismo e Cultura” – ammonta a 2,4 miliardi di euro. Il perseguimento di questo obiettivo rappresenta un’opportunità di sinergia con altre priorità strategiche: si afferma – sempre nel PNRR – che “la transizione verde e la sostenibilità ambientale nel nostro Paese non possono che fondarsi sulla tutela e sulla valorizzazione del patrimonio paesaggistico e culturale, attraverso politiche intrinsecamente ecologiche che comportino la limitazione del consumo di suolo”. Inoltre “i settori del turismo e della cultura sono tra quelli con una maggiore incidenza del lavoro giovanile e femminile, quindi sono estremamente importanti per il raggiungimento dei target generazionali e di genere del PNRR”.
Per quanto concerne la concreta ripartizione dei fondi nel settore turistico, l’investimento maggiore riguarda i fondi strutturati che hanno come scopo il potenziamento delle strutture ricettive e la sostenibilità economica e ambientale delle infrastrutture: essi ammontano a 1,79 miliardi di euro. Nella prospettiva di una sempre maggiore digitalizzazione del settore, 0,11 miliardi sono poi destinati alla creazione di un “Hub del turismo digitale”, accessibile tramite piattaforma web dedicata, che ha l’obiettivo di collegare l’intero ecosistema turistico e valorizzare, integrare e favorire l’offerta di servizi. C’è, infine, il progetto “Caput Mundi” che intende approfittare dello svolgimento di alcuni grandi eventi nella Capitale nei prossimi anni (in particolare il Giubileo e la Ryder Cup) per sviluppare un modello di turismo sostenibile, scongiurando il fenomeno del cd. “over-tourism” e creando itinerari che portino dalla Capitale verso altri percorsi nazionali meno noti, in modo tale da valorizzare questi ultimi ed evitare la congestione delle attrazioni turistiche più frequentate.
È posto inoltre l’obiettivo di dare un ordinamento professionale alle guide turistiche e al loro ambito di appartenenza, sì da regolamentare i principi fondamentali della professione e standardizzare i livelli di prestazione del servizio sul territorio nazionale.
È chiaro, in ogni caso, che il successo di queste iniziative dipenderà in misura significativa dalla risoluzione di altri problemi strutturali che, pur non riguardando direttamente il settore del turismo, condizionano notevolmente la possibilità di presentare un’offerta adeguata in questo ambito: si pensi, tra i molti, al sistema dei trasporti, che dev’essere efficiente, capillare e sostenibile se si intende incentivare il turismo anche in siti finora poco valorizzati, nelle aree periferiche o rurali in particolare.

Le prime misure attuative: i soggetti beneficiari e gli interventi ammissibili

Se guardiamo nello specifico ai Fondi integrati per la competitività delle imprese turistiche, dobbiamo basarci sul d.l. 6 novembre 2021, n. 152, che contiene Disposizioni urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per la prevenzione delle infiltrazioni mafiose.
Il Titolo I, Capo I (artt. 1-4) è appunto dedicato al settore turistico, al fine dell’attuazione e dell’implementazione delle misure stabilite in via generale nel PNRR. È previsto in primo luogo il riconoscimento di contributi a fondo perduto e crediti d’imposta per le imprese del settore al fine del miglioramento delle infrastrutture di ricettività. Il contributo sotto forma di credito d’imposta arriva fino all’80% delle spese sostenute, mentre il contributo a fondo perduto fino al 50%. Questi due benefici sono cumulabili, purché – com’è ovvio – il cumulo non porti al superamento della spesa ammissibile per gli interventi (art. 1, co. 3). Bisogna tener conto inoltre della disciplina europea sugli aiuti de minimis¹, che in ogni caso è stata quantomeno ‘allentata’ alla luce dell’emergenza pandemica. Tali sostegni saranno riconosciuti per interventi da realizzarsi entro la fine del 2024. Gli incentivi raggiungono complessivamente la cifra di 500 milioni di euro (ripartita, in misure diverse, negli anni che vanno dal 2022 al 2025), con una riserva del 50% dedicata agli interventi volti al supporto degli investimenti di riqualificazione energetica (art. 1, co. 10).
I soggetti beneficiari degli incentivi sono: le imprese alberghiere, le strutture che svolgono attività agrituristica, le strutture ricettive all’aria aperta, nonché le imprese del comparto turistico, ricreativo, fieristico e congressuale, ivi compresi gli stabilimenti balneari, i complessi termali, i porti turistici, i parchi tematici (art. 1, co. 4).
Questi, invece, gli interventi ammissibili (art. 1, co. 5):

1. interventi di incremento dell’efficienza energetica delle strutture e di riqualificazione antisismica;
2. interventi di eliminazione delle barriere architettoniche, in conformità alla legge 9 gennaio 1989, n. 13, e al decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1996, n. 503;
3. interventi edilizi di cui all’articolo 3, comma 1, lettere b) , c) , d) ed e.5), del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, funzionali alla realizzazione degli interventi di cui alle lettere a) e b);
4. realizzazione di piscine termali e acquisizione di attrezzature e apparecchiature per lo svolgimento delle attività termali, relativi alle strutture di cui all’articolo 3 della legge 24 ottobre 2000, n. 323;
5. spese per la digitalizzazione previste dall’articolo 9, comma 2, del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2014, n. 106.

Le altre misure previste dal decreto sono: l’istituzione di una “Sezione Speciale Turismo” (art. 2) nell’ambito del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese, consistente nella concessione di garanzie alle imprese che operano nel settore turistico (ovvero i medesimi soggetti elencati al succitato art. 1, co. 4, del decreto) e ai giovani fino a 35 anni di età che intendono avviare un’attività in questo settore; il “Fondo rotativo imprese”, che consiste nella concessione di contributi diretti alla spesa per interventi di riqualificazione energetica, sostenibilità ambientale e innovazione digitale di importo non inferiore a 500.000 euro e non superiore a 10 milioni, realizzati entro il 31 dicembre 2025; e, infine, un contributo in forma di credito d’imposta in favore delle agenzie di viaggi e dei tour operator, nella misura del 50% dei costi sostenuti, per investimenti e attività di sviluppo digitale (art. 4).

Le novità in materia di concorrenza

Come è noto, il PNRR prevede tre tipologie di riforme: orizzontali o di contesto, d’interesse trasversale a tutte le Missioni, consistenti in innovazioni strutturali dell’ordinamento; riforme abilitanti, ovvero interventi funzionali a garantire l’attuazione del Piano e a rimuovere gli ostacoli amministrativi e procedurali che condizionano la qualità dei servizi e le attività economiche; riforme settoriali, relative a specifici ambiti di intervento.
Nella parte che concerne le riforme abilitanti si parla di “Semplificazione e concorrenza”, lasciando intendere che questi due ambiti siano strettamente connessi. In particolare i riferimenti alla concorrenza sono stati inseriti e ampliati su insistenza soprattutto dell’AGCOM. Nel Piano si osserva come le politiche di semplificazione normativa finora tentate siano state insoddisfacenti, per ragioni che risiedono sia nel progressivo impoverimento di risorse umane e finanziarie della pubblica amministrazione, sia per l’adozione di misure di semplificazione legislativa che non sono state accompagnate dalle necessarie riforme di carattere organizzativo. Si mira ad agire, tra le altre cose, sul versante della digitalizzazione e della riorganizzazione complessiva della pubblica amministrazione.
Sempre nell’ottica della semplificazione, sono previsti anche interventi molto consistenti rispetto al Codice dei contratti pubblici, alla luce delle innumerevoli difficoltà attuative che sono emerse negli ultimi anni – alcune modifiche, per quanto di portata limitata, sono già state poste in essere attraverso il decreto semplificazioni 2021². Trattasi peraltro di obiettivo essenziale per l’efficiente realizzazione delle infrastrutture e per il rilancio dell’attività edilizia. Per quanto concerne le misure di più ampio respiro, la riforma prevista si concreta nel “recepire le norme delle tre direttive UE (2014/23, 24 e 25), integrandole esclusivamente nelle parti che non siano self executing e ordinandole in una nuova disciplina più snella rispetto a quella vigente, che riduca al massimo le regole che vanno oltre quelle richieste dalla normativa europea, anche sulla base di una comparazione con la normativa adottata in altri Stati membri dell’Unione europea”, in particolare Germania e Regno Unito. Tra i criteri direttivi che sono fissati nel PNRR in vista della riforma del settore, figurano ad esempio la riduzione e razionalizzazione delle norme in materia di appalti pubblici e concessioni, la piena apertura e contendibilità dei mercati, la riduzione degli oneri documentali ed economici a carico dei soggetti che partecipano alle procedure di evidenza pubblica, la previsione di misure volte a garantire la sostenibilità energetica e ambientale e la tutela della salute e del lavoro nell’affidamento dei contratti, il tendenziale divieto di clausole di proroga e di rinnovo automatico nei contratti di concessione.
Sempre in materia di concorrenza, è prevista una crescente liberalizzazione dei regimi concessori come quello delle concessioni di grande derivazione idroelettrica, di distribuzione del gas naturale, delle concessioni autostradali. In materia di vendita di energia elettrica, si prevede di completare il processo di piena liberalizzazione nel settore previsto per il 2023. È inoltre disposta l’adozione di norme che garantiscano maggiore efficienza, trasparenza e dinamismo concorrenziale nella gestione dei porti e nella gestione dei rifiuti. Si esige poi un uso più responsabile da parte delle amministrazioni del meccanismo dell’in house providing: si afferma in particolare che “pur preservandosi la libertà sancita dal diritto europeo di ricorrere a tale strumento di auto-produzione, andranno introdotte specifiche norme finalizzate a imporre all’amministrazione una motivazione anticipata e rafforzata che dia conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato, dei benefici della forma dell’in house dal punto di vista finanziario e della qualità dei servizi e dei risultati conseguiti nelle pregresse gestioni in auto-produzione, o comunque a garantire una esaustiva motivazione dell’aumento della partecipazione pubblica”.
Molte di queste previsioni dovrebbero trovare attuazione nei prossimi mesi, una volta approvato il “Disegno di legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021”, che tra le altre cose – salve ovviamente le modifiche eventualmente apportate durante la discussione parlamentare, in corso nel momento in cui si scrive – delega il Governo ad adottare un decreto legislativo per la costituzione e il coordinamento di un sistema informativo di rilevazione delle concessioni di beni pubblici, al fine di promuovere la massima pubblicità e trasparenza dei principali dati e delle informazioni relativi a tutti i rapporti concessori.

Aggiornamenti in tema di concessioni demaniali marittime e conclusioni

È opportuno fare un rapido cenno anche al tema delle concessioni balneari, oggetto da diversi anni di un acceso dibattito, ulteriormente ravvivato nei tempi recenti dall’apertura di una nuova procedura d’infrazione contro la Repubblica italiana da parte della Commissione europea. Quest’ultima ha infatti ritenuto che la legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Legge di bilancio per il 2019), giacché disponeva che nelle more dell’avvio di una complessiva revisione della disciplina delle concessioni balneari (ispirata ai principi di concorrenza, trasparenza e parità di trattamento) fossero prorogate le concessioni in essere, si ponesse in contrasto con l’art. 12 della 2006/123/CE (nota come “direttiva Bolkestein”) e con l’art. 49 del Trattato sul funzionamento dell’Unione. Con una recente (doppia) pronuncia il Consiglio di Stato (Ad. Plen., 9 novembre 2021, n. 17 e Ad. Plen., 9 novembre 2021, n. 18) ha poi ritenuto di dover disapplicare la normativa nazionale in materia di concessioni per il ravvisato contrasto con il diritto dell’Unione europea autoapplicativo, modulando tuttavia nel tempo gli effetti della propria decisione. Afferma in particolare il giudice amministrativo che “Le norme legislative nazionali che hanno disposto (e che in futuro dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative – compresa la moratoria introdotta in correlazione con l’emergenza epidemiologica da Covid-19 dall’art. 182, comma 2, d.l. n. 34/2020, convertito in legge n. 77/2020 – sono in contrasto con il diritto eurounitario, segnatamente con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE. Tali norme, pertanto, non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione”; al contempo, “Al fine di evitare il significativo impatto socio-economico che deriverebbe da una decadenza immediata e generalizzata di tutte le concessioni in essere, di tener conto dei tempi tecnici perché le amministrazioni predispongano le procedure di gara richieste e, altresì, nell’auspicio che il legislatore intervenga a riordinare la materia in conformità ai principi di derivazione europea, le concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere continuano ad essere efficaci sino al 31 dicembre 2023, fermo restando che, oltre tale data, anche in assenza di una disciplina legislativa, esse cesseranno di produrre effetti, nonostante qualsiasi eventuale ulteriore proroga legislativa che dovesse nel frattempo intervenire, la quale andrebbe considerata senza effetto perché in contrasto con le norme dell’ordinamento dell’U.E.”³.
Nel PNRR il tema delle concessioni balneari non è affrontato in modo esplicito, ma di certo la pronuncia succitata ha influito sull’inserimento di disposizioni in materia nel d.d.l. concorrenza. In uno degli ultimi emendamenti presentati si aggiungono in particolare due norme (artt. 2-bis e 2-ter, nel testo provvisorio⁴), la prima delle quali conferma la proroga delle concessioni in essere ma solo fino al 31 dicembre 2023, in conformità alla pronuncia del giudice amministrativo, mentre la seconda, al fine di promuovere un maggiore dinamismo concorrenziale nel settore, delega il Governo ad adottare entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge uno o più decreti legislativi volti a riordinare e semplificare la disciplina in materia di concessioni demaniali marittime. Tra i principi e criteri direttivi figurano: l’affidamento delle concessioni sulla base di procedure selettive nel rispetto dei principi di imparzialità, non discriminazione, parità di trattamento, massima partecipazione, trasparenza e adeguata pubblicità, da avviare con adeguato anticipo rispetto alla loro scadenza; l’adeguata considerazione degli investimenti, del valore aziendale dell’impresa e dei beni materiali e immateriali, della professionalità acquisita, nonché la valorizzazione di obiettivi di politica sociale, della salute e della sicurezza dei lavoratori, della protezione dell’ambiente e della salvaguardia del patrimonio culturale.
La definizione di una disciplina uniforme delle procedure selettive di affidamento dovrà poi essere improntata, ex multis, ai seguenti criteri: l’adeguata considerazione, ai fini della scelta del concessionario, della qualità e delle condizioni del servizio offerto agli utenti, alla luce del programma di interventi indicati dall’offerente per migliorare l’accessibilità e la fruibilità del demanio, anche da parte dei soggetti con disabilità, e della idoneità di tali interventi ad assicurare il minimo impatto sul paesaggio, sull’ambiente e sull’ecosistema; dell’esperienza tecnica e professionale già acquisita in relazione all’attività oggetto di concessione o ad analoghe attività di gestione di beni pubblici, secondo criteri di proporzionalità e di adeguatezza e, comunque, in maniera tale da non precludere l’accesso al settore di nuovi operatori; della posizione dei soggetti che, nei cinque anni antecedenti l’avvio della procedura selettiva, hanno utilizzato la concessione quale prevalente fonte di reddito per sé e per il proprio nucleo familiare, nei limiti definiti anche tenendo conto della titolarità, alla data di avvio della procedura selettiva, in via diretta o indiretta, di altra concessione o di altre attività d’impresa o di tipo professionale.
Dovranno poi essere previste clausole sociali volte a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato nell’attività del concessionario uscente, nel rispetto dei principi dell’Unione europea e nel quadro della promozione e garanzia degli obiettivi di politica sociale connessi alla tutela dell’occupazione; la durata delle concessioni non dovrà essere superiore a quanto necessario per garantire al concessionario l’ammortamento e l’equa remunerazione degli investimenti autorizzati dall’ente concedente in sede di assegnazione della concessione e comunque da determinarsi in ragione dell’entità e della rilevanza economica delle opere da realizzare con divieto espresso di proroghe e rinnovi anche automatici; si dovranno definire criteri uniformi per la quantificazione di canoni annui concessori, che tengano conto del pregio naturale e dell’effettiva redditività delle aree demaniali da affidare in concessione, nonché dell’utilizzo di tali aree per attività sportive, ricreative e legate alle tradizioni locali, svolte in forma singola o associata senza scopo di lucro, ovvero per finalità di interesse pubblico; infine, dovranno essere definiti criteri uniformi per la quantificazione dell’indennizzo da riconoscere al concessionario uscente, posto a carico del concessionario subentrante, in ragione del mancato ammortamento degli investimenti realizzati nel corso del rapporto concessorio e autorizzati dall’ente concedente e della perdita dell’avviamento connesso ad attività commerciali o di interesse turistico.
Trattandosi, in ultima analisi, di materia particolarmente controversa e tutt’ora oggetto di discussione pubblica e di dibattito in sede parlamentare, non è possibile trarre conclusioni; quel che è certo, è che il settore difficilmente potrà sottrarsi a una riforma organica, che miri a tenere insieme obiettivi peraltro difficilmente conciliabili – quantomeno rebus sic stantibus – quali la promozione del dinamismo concorrenziale e la salvaguardia delle posizioni dei concessionari uscenti. Tra le poche certezze, si deve collocare senz’altro la consapevolezza che il PNRR prima, e la pronuncia del Consiglio di Stato poi, abbiano qui segnato un punto di non ritorno.

1. Per un utile riepilogo in materia, vedi Camera dei Deputati – Servizio Studi, Gli aiuti di Stato nell’epidemia da COVID-19: il quadro europeo, 16 dicembre 2021, all’indirizzo https://www.camera.it/temiap/documentazione/temi/pdf/1211696.pdf?_1586257783260; ↩︎
2. Decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, recante la Governance del Piano nazionale di rilancio e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure; ↩︎
3. Consiglio di Stato, Ad. Plen., 9 novembre 2021, n. 17, punto 51; ↩︎
4. Emendamento A.S. 2469, reperibile all’indirizzo http://www.regioni.it/cms/file/Image/upload/2022/S_2469_ddl_concorrenza_Emend_Bolkestein_Governo.pdf. ↩︎