di Luigi Fruscione
Il conflitto in Ucraina ha determinato immediati riflessi sotto il versante del commercio e dell’applicazione delle disposizioni doganali non solo nei confronti della Russia verso la quale sono state stabilite misure sanzionatorie ma anche rispetto all’Accordo di Associazione tra UE ed Ucraina; infatti per tale ultimo provvedimento la Commissione europea il 22 febbraio di quest’anno emetteva un avviso agli importatori nel quale si segnalava che “per le merci prodotte nelle zone non controllate dal governo delle oblast di Donetsk e Luhansk dell’Ucraina o esportate in provenienza da esse, mancano le condizioni necessarie affinché le autorità doganali ucraine possano gestire e controllare efficacemente il trattamento tariffario preferenziale previsto dall’accordo di associazione tra l’Unione europea e i suoi Stati membri, da una parte, e l’Ucraina, dall’altra.
Poiché le autorità doganali ucraine si trovano nell’impossibilità di applicare le pertinenti disposizioni dell’accordo per accertare che le merci provenienti da dette zone abbiano diritto al trattamento tariffario preferenziale e verificare che soddisfino tutti i requisiti necessari, in particolare quelli previsti all’articolo 33 del protocollo I dell’accordo di associazione, non sussistono le condizioni che consentono a tali merci di godere del trattamento tariffario preferenziale. Si invitano pertanto gli operatori dell’Unione europea ad astenersi dal chiedere il trattamento preferenziale per l’importazione nell’Unione di qualsiasi merce prodotta nelle zone non controllate dal governo delle oblast di Donetsk e Luhansk dell’Ucraina o esportata in provenienza da esse, poiché l’immissione in libera pratica di tale merce fa sorgere un’obbligazione doganale” dalla data di pubblicazione dell’avviso”.
Parallelamente all’aggravamento della situazione in Ucraina sono aumentati i provvedimenti emessi dall’Unione europea che, tra il 23 febbraio ed il 20 marzo ultimo scorso, ha emesso 18 Regolamenti del Consiglio e 9 Decisioni in ambito PESC1 2.
La struttura dei provvedimenti, aventi una incidenza sul profilo doganale, è in molti casi basata su una Decisione adottata in ambito PESC che determina l’emanazione di un regolamento3 che a sua volta interviene su un precedente regolamento emesso dall’Unione Europea, ampliandone la portata.
Tra le Decisioni PESC vi è la n. 327/2022 del 25 febbraio con cui sono state imposte misure restrittive in diversi settori, in particolare difesa, energia, aviazione e finanza.
La Decisione trova la propria ragion d’essere in diversi elementi fra cui: 1) la condanna delle continue “azioni aggressive e le minacce della Russia nei confronti dell’Ucraina4”; 2) la dichiarazione dell’Alto Rappresentante per la PESC del 19 febbraio in cui aveva espresso “preoccupazione per il massiccio incremento delle forze armate russe all’interno e ai confini dell’Ucraina”; 3) la firma da parte del Presidente della Russia di un decreto che riconosceva l’indipendenza e la sovranità delle zone non controllate dal governo delle regioni ucraine di Donetsk e Luhansk e che ordinava lo spiegamento delle forze armate russe in tali zone; 4) la contestazione dell’illegalità di tale atto che “compromette ulteriormente la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina e costituisce una grave violazione del diritto internazionale e degli accordi internazionali, tra cui la Carta delle Nazioni Unite, l’Atto finale di Helsinki, la Carta di Parigi e il memorandum di Budapest, oltre che degli accordi di Minsk e della risoluzione 2202 (2015) del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite”; 5) l’avvio, Il 24 febbraio 2022, di un’operazione militare in Ucraina da parte delle forze armate russe.
La Decisione n. 327/2022 introduce misure restrittive riguardanti i settori finanziario, della difesa, energetico, aeronautico e spaziale; in particolare per il versante doganale si è ritenuto opportuno stabilire ulteriori restrizioni sulle esportazioni di beni e tecnologie a duplice uso (dual use) e sulla prestazione dei servizi connessi, come pure di applicare restrizioni sulle esportazioni di determinati beni e tecnologie in grado di contribuire al rafforzamento tecnologico del settore della difesa e della sicurezza della Russia, unitamente a restrizioni sulla prestazione di servizi connessi5 6.
I prodotti a duplice uso: il Regolamento (UE) 2021/821
I prodotti a duplice uso sono definiti ed individuati nell’ambito del Regolamento (UE) 2021/821 come “quei prodotti, inclusi il software e le tecnologie, che possono avere un utilizzo sia civile sia militare e comprendono i prodotti che possono essere impiegati per la progettazione, lo sviluppo, la produzione o l’uso di armi nucleari, chimiche o biologiche o dei loro vettori, compresi tutti i prodotti che possono avere sia un utilizzo non esplosivo sia un qualsiasi impiego nella fabbricazione di armi nucleari o di altri ordigni esplosivi nucleari”.
In linea generale l’esportazione di prodotti a duplice uso compresi negli elenchi di cui all’allegato I del Regolamento (UE) 2021/821 è subordinata alla concessione di autorizzazione.
L’elenco attua una serie di accordi internazionali relativi al controllo dei prodotti a duplice uso (gruppo Australia, regime di non proliferazione nel settore missilistico (MTCR), gruppo dei fornitori nucleari (GFN), intesa di Wassenaar, convenzione sulle armi chimiche (CWC).
L’allegato I al regolamento è così suddiviso: Parte I – Note generali, acronimi e abbreviazioni e definizioni; Parte II – Categoria 0 Materiali nucleari, impianti e apparecchiature; Parte III – Categoria 1 Materiali speciali e relative apparecchiature; Parte IV – Categoria 2 Trattamento e lavorazione dei materiali; Parte V – Categoria 3 Materiali elettronici; Parte VI – Categoria 4 Calcolatori; Parte VII – Categoria 5 Telecomunicazioni e “sicurezza dell’informazione”; Parte VIII – Categoria 6 Sensori e laser; Parte IX – Categoria 7 Materiale avionico e di navigazione; Parte X – Categoria 8 Materiale navale; Parte XI – Categoria 9 Materiale aerospaziale e propulsione.
Mentre per alcune tipologie di merce è di immediata individuazione la natura di beni sottoposti alla disciplina del regolamento (ad esempio nell’ambito dei reattori nucleari i contenitori metallici, o loro parti principali fabbricate in officina, compresa la copertura del contenitore in pressione del reattore, appositamente progettati o preparati per contenere il nocciolo di un “reattore nucleare”; oppure il caso delle apparecchiature di manipolazione appositamente progettate o preparate per l’introduzione o la rimozione del combustibile in un “reattore nucleare”) mentre altre sono di più difficile inquadramento quali, ad esempio, le polveri ceramiche, materiali compositi a matrice ceramica e materiali precursori.
La Decisione PESC n. 327/2022 ed il Regolamento n. 328/2022
Proprio nella Decisione PESC n. 327/2022 trova fondamento il Regolamento n. 328/20227 che modifica il Regolamento n. 833/2014, in linea generale8, stabilisce il divieto di vendere, fornire, trasferire o esportare, direttamente o indirettamente, beni e tecnologie a duplice uso, anche non originari dell’Unione, a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità od organismo in Russia o per un uso in Russia.
Rimangono esclusi dal divieto, fatti salvi gli obblighi di autorizzazione a norma del Regolamento (UE) 2021/821, la vendita, fornitura, trasferimento o esportazione di beni e tecnologie a duplice uso o alla relativa prestazione di assistenza tecnica e finanziaria, per un uso non militare e per utenti finali non militari, per le seguenti finalità: a) scopi umanitari, emergenze sanitarie, prevenzione o mitigazione urgente di un evento che potrebbe avere conseguenze gravi e rilevanti sulla salute e sulla sicurezza delle persone o sull’ambiente, o risposta a catastrofi naturali; b) usi medici o farmaceutici; c) esportazione temporanea di prodotti utilizzati dai mezzi di informazione; d) aggiornamenti del software; e) utilizzo come dispositivi di comunicazione al consumo; f) garanzia della cybersicurezza e della sicurezza dell’informazione delle persone fisiche e giuridiche, delle entità e degli organismi in Russia, fatta eccezione per il suo governo e le imprese direttamente o indirettamente controllate da tale governo; oppure g) uso personale da parte di persone fisiche che si recano in Russia o dei loro familiari più stretti che li accompagnano, e limitatamente agli effetti personali e a quelli di uso domestico, ai mezzi di trasporto o agli utensili professionali appartenenti a tali persone e non destinati alla vendita. L’esportatore attesta, nella dichiarazione doganale, che i prodotti sono esportati a norma della pertinente eccezione e notifica all’autorità competente dello Stato membro in cui è residente o stabilito il primo uso della relativa eccezione entro trenta giorni dalla data della prima esportazione.
Inoltre le autorità competenti possono autorizzare la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione di beni e tecnologie a duplice uso o la prestazione della relativa assistenza tecnica o finanziaria, per un uso non militare e per utenti finali non militari, dopo aver accertato che tali beni o tecnologie o la relativa assistenza tecnica o finanziaria sono: a) destinati alla cooperazione tra l’Unione, i governi degli Stati membri e il governo della Russia in ambiti puramente civili; b) destinati alla cooperazione intergovernativa nei programmi spaziali; c) destinati alla gestione, alla manutenzione, al ritrattamento del combustibile e alla sicurezza delle capacità nucleari a uso civile, nonché alla cooperazione nucleare per fini civili, in particolare nel campo della ricerca e dello sviluppo; d) destinati alla sicurezza marittima; e) destinati alle reti di telecomunicazione civile, compresa la fornitura di servizi internet; f) destinati all’uso esclusivo di entità che siano di proprietà o sotto il controllo, esclusivo o congiunto, di una persona giuridica, un’entità od organismo registrati o costituiti conformemente al diritto di uno Stato membro o di un paese partner; g) destinati alle rappresentanze diplomatiche dell’Unione, degli Stati membri e dei paesi partner, comprese delegazioni, ambasciate e missioni.
Gli ulteriori provvedimenti emessi dall’Unione europea relativi all’import/export
Ulteriori provvedimenti rilevanti ai fini dell’esportazione doganale sono: 1) il Regolamento (UE) n. 394/2022 – che modifica nuovamente il Regolamento (UE) n. 833/2014 – con cui si prevede, tra le altre misure, il divieto di vendere, fornire, trasferire o esportare, direttamente o indirettamente, beni e tecnologie per la navigazione marittima elencati nell’allegato XVI9, anche non originari dell’Unione, a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità od organismo in Russia o per un uso in Russia, o per la collocazione a bordo di una nave battente bandiera russa. La nuova disposizione stabilisce che è vietato vendere, fornire, trasferire o esportare, direttamente o indirettamente, beni e tecnologie per la navigazione marittima elencati nell’allegato XVI, anche non originari dell’Unione, a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità od organismo in Russia o per un uso in Russia, o per la collocazione a bordo di una nave battente bandiera russa; tale divieto non si applica alla vendita, alla fornitura, al trasferimento o all’esportazione dei beni e delle tecnologie appena indicati o alla relativa prestazione di assistenza tecnica e finanziaria, per un uso non militare e per utenti finali non militari, destinati a scopi umanitari, emergenze sanitarie, prevenzione o mitigazione urgente di un evento che potrebbe avere conseguenze gravi e rilevanti sulla salute e sulla sicurezza delle persone o sull’ambiente, o risposta a catastrofi naturali. Le autorità competenti possono autorizzare la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione dei beni e delle tecnologie di cui al paragrafo 1 o la prestazione della relativa assistenza tecnica o finanziaria, per un uso non militare e per utenti finali non militari, dopo aver accertato che tali beni o tecnologie o la relativa assistenza tecnica o finanziaria sono destinati alla sicurezza marittima; 2) Regolamento (UE) 2022/355 che modifica il Regolamento (CE) 2006/765 concernente, nel nuovo testo, misure restrittive in considerazione della situazione in Bielorussia e del coinvolgimento della Bielorussia nell’aggressione russa contro l’Ucraina10 11.
In data 2 marzo 2022 il Consiglio ha adottato la Decisione (PESC) 2022/356 che amplia l’ambito di applicazione delle sanzioni al fine di attuare le conclusioni del Consiglio europeo del 24 febbraio 2022 a seguito del coinvolgimento della Bielorussia nelle operazioni militari della Russia nei confronti dell’Ucraina. Tale Decisione introduce ulteriori restrizioni relative agli scambi di prodotti utilizzati per la produzione o la fabbricazione di prodotti del tabacco, prodotti minerari, prodotti di cloruro di potassio (“potassa”), prodotti legnosi, prodotti cementizi, prodotti siderurgici e prodotti della gomma; essa vieta inoltre l’esportazione in Bielorussia o per un uso in Bielorussia di beni e tecnologie a duplice uso, le esportazioni di beni e tecnologie in grado di contribuire allo sviluppo militare, tecnologico, della difesa e della sicurezza della Bielorussia nonché le esportazioni di macchinari.
- La PESC è la politica estera e di sicurezza comune che è prevista nel Trattato sull’Unione Europea. La competenza dell’Unione in tale materia attiene a tutti i settori della politica estera ed a tutte le questioni relative alla sicurezza dell’Unione “compresa la definizione progressiva di una politica di difesa comune che può condurre a una difesa comune” (si veda in tal senso il Trattato). La politica estera e di sicurezza comune è definita e attuata dal Consiglio europeo e dal Consiglio che deliberano all’unanimità, salvo nei casi in cui i trattati dispongano diversamente ed è esclusa l’adozione di atti legislativi. La politica estera e di sicurezza comune è messa in atto dall’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e dagli Stati membri in conformità dei trattati. Il ruolo specifico del Parlamento europeo e della Commissione in questo settore è definito dai trattati. ↩︎
- Nel dicembre 1999 il Consiglio europeo ha istituito il ruolo dell’alto rappresentante della PESC. ↩︎
- La Decisione PESC è la base dell’emissione di un Regolamento in quanto quest’ultimo è necessario per l’applicazione, in maniera uniforme in tutti gli Stati membri dell’Unione, delle misure individuate nella Decisione. ↩︎
- Nell’ambito del quarto Considerando alla Decisione n.327/2022 si dava altresì atto che l’Unione Europea “ha invitato la Russia ad allentare le tensioni, a rispettare il diritto internazionale e ad avviare un dialogo costruttivo attraverso i meccanismi internazionali consolidati. Il Consiglio ha ribadito il pieno impegno dell’Unione a favore dei principi fondamentali su cui si fonda la sicurezza europea, sanciti dalla Carta delle Nazioni Unite e dai documenti costitutivi dell’Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa, tra cui l’Atto finale di Helsinki e la Carta di Parigi. Tali principi fondamentali comprendono, in particolare, la sovrana uguaglianza e l’integrità territoriale degli Stati, l’inviolabilità delle frontiere, il non ricorso alla minaccia o all’uso della forza, e la libertà degli Stati di scegliere o modificare le rispettive disposizioni in materia di sicurezza. Il Consiglio ha dichiarato che tali principi non sono né negoziabili né soggetti a revisione o reinterpretazione e che la loro violazione da parte della Russia costituisce un ostacolo a uno spazio di sicurezza comune e indivisibile in Europa e minaccia la pace e la stabilità nel continente europeo. Ricordando le conclusioni del Consiglio europeo del 16 dicembre 2021, il Consiglio ha ribadito che qualsiasi ulteriore aggressione militare della Russia contro l’Ucraina avrebbe gravissime conseguenze e un costo pesante, comprese una vasta gamma di misure restrittive settoriali e individuali adottate in coordinamento con i partner”. ↩︎
- Sono previste limitate deroghe a tali restrizioni unicamente per finalità legittime e predeterminate. ↩︎
- Sono altresì previste restrizioni sulla vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione in Russia di specifici beni e tecnologie destinati a essere utilizzati nella raffinazione del petrolio, disponendo inoltre restrizioni sulla prestazione dei servizi connessi. È inoltre prevista l’introduzione un divieto generale di esportazione nel settore aeronautico riguardante altri beni e tecnologie adatti all’uso nei settori aeronautico e spaziale, e vietare la prestazione di servizi di assicurazione, riassicurazione e manutenzione in relazione a tali beni e tecnologie. È altresì opportuno vietare di prestare assistenza tecnica e altri servizi connessi, come pure finanziamenti e assistenza finanziaria in relazione ai beni e alle tecnologie soggetti a tale divieto. ↩︎
- Regolamento relativo a misure restrittive nei confronti della Russia. ↩︎
- Per il dettaglio delle disposizioni si rinvia al testo del Regolamento. ↩︎
- Categoria VI — materiale navale – X.A.VI.001 Navi, sistemi o apparecchiature marini, e loro componenti appositamente progettati; componenti e accessori. ↩︎
- Il precedente titolo del Regolamento era relativo all’emanazione di “misure restrittive in considerazione della situazione in Bielorussia” ed era relativo “al congelamento di fondi e risorse economiche nonché al divieto di mettere fondi o risorse economiche a disposizione di persone, entità od organismi responsabili di gravi violazioni dei diritti umani o della repressione della società civile e dell’opposizione democratica, o le cui attività costituiscono una grave minaccia per la democrazia o lo Stato di diritto in Bielorussia o che traggono vantaggio dal regime di Lukashenko o lo sostengono, o di persone, entità od organismi che organizzano attività del regime di Lukashenko volte ad agevolare l’attraversamento illegale delle frontiere esterne dell’Unione o il trasferimento di merci vietate e il trasferimento illegale di merci soggette a restrizioni, comprese merci pericolose, nel territorio di uno Stato membro, o che contribuiscono a tali attività” (Considerando 1 al Regolamento (UE) 212/2022). ↩︎
- Il Regolamento (CE) n. 765/2006 attua le misure previste dalla Decisione 2012/642/PESC. ↩︎
