Di Ivano Maccani e Denise Boriero
Premessa
Purtroppo, la storia ci insegna come gli scenari di difficoltà socio-economica siano sempre stati molto allettanti per la criminalità di ogni genere, rappresentando essi, con tutto il loro carico di dolore, debolezza e insicurezza, anche una deprecabile ma enorme opportunità di arricchimento illecito. Questo vale per ogni forma di criminalità, ma in particolare per quella organizzata, sempre pronta a sfruttare la situazione a suo favore, avendo dalla sua parte tutti gli strumenti per poterlo fare. Non è una novità il fatto che le organizzazioni criminali, disponendo di enormi quantità di denaro contante da riciclare, si infiltrino nel mondo economico e si muovano dove ci sono grandi crisi, cogliendone tutte le possibilità.
L’indubbia rilevanza delle ingenti risorse messe in campo nell’ambito del PNRR, pari a 205 miliardi di euro, cui si aggiungono altri 30 miliardi tratti dal bilancio nazionale con il fondo complementare, implica, pertanto, la necessità che i previsti interventi possano dispiegarsi in maniera efficace e all’interno di una cornice di piena legalità. Inevitabilmente, infatti, le attenzioni di organizzazioni criminali dedite alla corruzione, al riciclaggio, alle frodi e ai reati finanziari, si indirizzeranno anche ai fondi previsti dal PNRR, cercando di sfruttare le semplificazioni giustamente adottate per la gestione degli stessi.
Ciò a maggior ragione nella contingenza attuale, in cui le frodi e le condotte illecite potranno essere incentivate anche da una quantità di risorse mai così copiosa, considerando anche i fondi dei quadri finanziari pluriennali 2014-2020 e 2021-2027, con le relative quote di cofinanziamento nazionale. In effetti, proprio nell’ambito dell’attuale quadro finanziario pluriennale 2021-2027, l’Italia risulta destinataria di quasi 100 miliardi di risorse europee, alle quali vanno ad aggiungersi impegni di spesa residui (7,5 miliardi di euro) e pagamenti non ancora ammessi per trasferimento (pari a circa 23,5 miliardi) relativi alla precedente programmazione 2014-2020.
Tutto questo significa che improvvisamente il nostro Paese si troverà a dover gestire risorse fino a cinque volte maggiori di quelle generalmente amministrate in precedenza. Trattasi di una sfida delicata, strategica ed importantissima, che mette a dura prova la capacità di gestione e controllo di Pubbliche Amministrazioni ed Enti Pubblici.
Partendo da tali premesse, si è provveduto a rafforzare la politica di coesione anche tramite il “reclutamento” di alcune migliaia di nuovi tecnici in grado di supportare sul territorio le amministrazioni interessate. Per incrementare ulteriormente la capacità amministrativa dei soggetti attuatori, sarà anche importante rilanciare i c.d. piani di rafforzamento amministrativo (PRA), che comportano per ogni Regione e Ministero competente, in relazione ad un programma della politica di coesione, la necessità di evidenziare i problemi riscontrati nel precedente ciclo di programmazione, prospettando al contempo le possibili soluzioni da applicare entro un arco temporale predefinito.
Un ruolo importante e delicato lo rivestono anche i professionisti che dovranno prestare grande attenzione a investimenti e progettualità in accordo con un motto che si può sintetizzare in “conosci il tuo cliente”. Tale auspicabile prospettiva di collaborazione anche con imprese ed associazioni di categoria assume un rilievo particolarmente significativo perché spinge sulla necessità di stabilire relazioni e creare sinergie, nella consapevolezza che gli obiettivi più ambiziosi possono essere raggiunti solo facendo squadra.
Il sistema di gestione e controllo
L’attuazione del PNRR è stata affidata alla responsabilità di Amministrazioni Centrali e Locali, chiamate ad uno straordinario impegno per la gestione delle relative risorse, peraltro nell’ambito di un generale processo di semplificazione del quadro normativo e procedurale che comporta necessariamente una maggior esposizione al rischio frode.
In tale ottica, il nostro Paese, come tutti gli altri Paesi beneficiari degli interventi europei volti alla ripresa, è tenuto a garantire un sistema di controlli interni efficace ed efficiente, finalizzato a prevenire, individuare e rettificare le frodi, i casi di corruzione e i conflitti di interesse nonché a recuperare le somme erroneamente versate o utilizzate in modo non corretto.
Secondo le linee guida CE, gli Stati membri dovrebbero combinare procedure amministrative di controllo già esistenti con altre, che possiamo definire aggiuntive, ispirate a quelle previste per i fondi strutturali. Ciascun soggetto attuatore (Pubbliche Amministrazioni, Regioni, Province autonome ed Enti locali) responsabile della realizzazione operativa degli interventi previsti dal PNRR è tenuto ad attuare i piani stabiliti in linea con le modalità previste dalla normativa nazionale ed europea vigente. Il sistema dei controlli deve includere i c.d. controlli interni di regolarità amministrativa e contabile, l’analisi e la valutazione della spesa ed i c.d. controlli di gestione.
Deve inoltre essere assicurata la completa tracciabilità delle operazioni e la tenuta di un’apposita codificazione contabile per l’utilizzo delle risorse del PNRR. Ciascuna Amministrazione interessata deve pertanto conservare tutti gli atti e la relativa documentazione giustificativa su supporti informatici adeguati, da rendere disponibili per le attività di controllo e audit.
Le stesse Amministrazioni centrali titolari di interventi del PNRR, a seguito della ricezione delle informazioni inerenti l’avanzamento dei progetti da parte dei soggetti attuatori ed ai fini della rendicontazione al Servizio centrale per il PNRR, svolgono ulteriori attività di controllo, in particolare:
- verifiche formali e controlli sulla regolarità delle spese e delle relative procedure rendicontate dai soggetti attuatori, a campione e selezionate sulla base dell’analisi dei rischi; tali verifiche consistono in controlli amministrativo-contabili, accompagnati da eventuali approfondimenti in loco finalizzati ad attestare la correttezza e la conformità alla normativa delle procedure di gara e di affidamento nonché l’effettività, la legittimità, l’ammissibilità e l’assenza di doppio finanziamento delle spese sostenute e rendicontate dai soggetti attuatori;
- verifiche finalizzate ad attestare l’effettivo conseguimento di target e millestone attraverso l’esame della documentazione trasmessa dai soggetti attuatori nonché la relativa riferibilità, congruità e coerenza rispetto ai cronoprogrammi attuativi degli interventi;
- verifiche volte ad accertare il rispetto dei principi DNSH, Tagging clima e digitale, nonché delle specifiche prescrizioni e priorità trasversali (parità di genere, giovani, superamento dei divari territoriali).
Ruolo fondamentale nell’ambito dei controlli per il PNRR assume inoltre, l’Unità di audit, che, in qualità di organismo indipendente di audit, ha il primario compito di garantire l’efficacia del sistema di gestione e controllo del PNRR attraverso lo svolgimento di verifiche di sistema e verifiche delle operazioni. Lo scopo è essenzialmente quello di valutare la veridicità e l’affidabilità dei dati di performance con riferimento ai target e millestone stabiliti al fine di fornire alla Commissione Europea adeguate garanzie sulla corretta realizzazione dei progetti del PNRR nonché sulla regolarità delle spese al momento della presentazione delle richieste di pagamento.
Misure volte a prevenire, ricercare e contrastare gli illeciti
Per quanto riguarda la prevenzione, l’individuazione e la rettifica delle frodi, dei casi di corruzione e dei conflitti di interesse è stato siglato uno specifico protocollo tra la Ragioneria Generale dello Stato e la Guardia di Finanza. Tale protocollo assume un rilievo particolarmente significativo perché spinge sulla necessità di stabilire relazioni e creare sinergie, nella consapevolezza che gli obiettivi più ambiziosi possono essere raggiunti solo facendo squadra.
In effetti, lo stesso rappresenta la naturale cornice di riferimento per le forme di cooperazione interistituzionale allo scopo di rafforzare le azioni a tutela della legalità delle attività amministrative finalizzate alla destinazione e all’impiego delle risorse finanziarie del PNRR.
Si tiene ad evidenziare che la Guardia di Finanza, nel corso delle ordinarie attività di servizio, può avvalersi di ampie potestà istruttorie, di natura amministrativa, ribadite dal D.lgs. n. 68 del 19 marzo 2001, che ha espressamente esteso le prerogative di intervento fissate dalla normativa fiscale anche al settore della tutela dei bilanci pubblici. L’attività investigativa può inoltre svilupparsi tramite l’utilizzo delle penetranti facoltà previste dalla disciplina antiriciclaggio.
A ciò si aggiungono i poteri propri della polizia giudiziaria nel contesto delle indagini svolte con le Procure della Repubblica, le Procure Distrettuali Antimafia e la Procura Europea.
Con riferimento a quest’ultima, si segnala che la stessa rappresenta l’unico organismo nell’ambito del diritto penale europeo deputato a proteggere gli interessi finanziari dell’Unione, e, rivestendo tale veste, è destinata ad essere il principale baluardo nella tutela penale delle risorse rientranti nel PNRR.
Nell’evidenziare l’importanza che necessariamente deve essere riservata al controllo degli appalti pubblici, destinati a rappresentare una parte rilevante degli interventi del PNRR, va osservato che dietro le patologie del sistema appalti che emergono dalle indagini, spesso affiorano i lineamenti di condotte, attive e omissive, generatrici di responsabilità amministrative per danno erariale con conseguente attivazione delle Procure Regionali Contabili.
A tal proposito si evidenzia che la Corte dei Conti, peraltro, esercita il controllo sulla gestione attraverso valutazioni di economicità, efficienza ed efficacia circa l’acquisizione e l’impiego delle risorse finanziarie provenienti dai fondi PNRR. Su tale delicato fronte, ossia quello delle gare per l’affidamento di lavori, servizi e forniture, occorrerà attuare una particolare vigilanza per evitare la commissione di reati, o assicurare la tempestiva repressione di quelli eventualmente già consumati come, purtroppo, già accaduto ed emerso grazie a recenti attività, da parte di funzionari pubblici infedeli inseriti nei meccanismi di gestione delle provvidenze pubbliche.
Un particolare impulso, sin da subito, deve, inoltre, essere riservato all’esecuzione di controlli di natura amministrativa e di indagini di polizia giudiziaria, ricorrendo a moduli operativi flessibili. In effetti, le modalità di attuazione dei progetti e di accesso ai finanziamenti del PNRR da parte dei soggetti attuatori e dei destinatari finali, prevedono un numero significativo di differenti procedure e strumenti, quali, a titolo esemplificativo, la partecipazione a bandi e avvisi pubblici, la presentazione di domande/progetti in risposta ad avvisi pubblici, la presentazione di singole istanze /richieste.
Un aspetto peculiare, ai fini della prevenzione e la repressione degli illeciti, si sostanzia nella costituzione di una rete dei referenti antifrode del PNRR, con la funzione di sviluppare analisi, valutazioni, monitoraggio e gestione del rischio frode del Piano nazionale di ripresa e resilienza. Tale gruppo di lavoro ha lo scopo di promuovere momenti di scambio finalizzati a individuare i settori maggiormente esposti ai profili di rischio e concordare modalità di attuazione del dispositivo antifrode e delle relative attività di controllo, nell’ottica di poter intercettare tempestivamente eventuali sistemi di commissione di illeciti nonché orientare i soggetti attuatori affinché, ricorrendone i presupposti, introducano correttivi nella formazione dei bandi e/o degli avvisi pubblici.
Uno dei principali obiettivi cui tende il sistema di Governance risiede, infatti, nell’effettiva capacità di implementare il sistema di prevenzione con degli alert acquisibili in tale fase di confronto.
Sempre in tema di pubblici appalti, assume rilevanza il ruolo dei Gruppi Interforze Antimafia, pool provinciali coordinati dalle Prefetture e composti da rappresentanti territoriali delle Forze di Polizia e dei Centri Operativi della DIA, nel cui ambito viene promosso il controllo di appalti e sub-appalti allo scopo di escludere in partenza quelli potenzialmente interessati dalle infiltrazioni della criminalità. Per dare una dimensione del fenomeno, le interdittive antimafia emesse in tale contesto nel solo 2020 sono state circa un migliaio, in netto aumento rispetto al passato, il doppio di quelle di quattro anni fa. Tali dati esprimono, purtroppo, la misura di quanto sia necessario non sottovalutare il tema delle infiltrazioni criminali anche nelle procedure pubbliche.
I controlli devono inoltre essere calibrati avendo riguardo anche alle peculiarità tipiche delle varie realtà territoriali, alle fenomenologie di frodi e alla tipologia dei progetti di spesa. Particolare attenzione deve essere riservata alle posizioni degli operatori economici appaltatori e subappaltatori, realizzatori ed esecutori, di recente costituzione e/o privi di solidità finanziaria o connotati da strutture organizzativo-aziendali inadeguate. L’approccio investigativo deve essere tendenzialmente selettivo, orientato da specifiche analisi preventive.
Vale la pena di ricordare, pur non essendo questa la sede per una trattazione articolata, che proprio una delle riforme previste nell’ambito del PNRR come obiettivo collegato ad altri, è quello della semplificazione della normativa della contrattazione pubblica, velocizzando e riducendo inoltre i tempi previsti. Questo, che costituisce sicuramente un vantaggio per tutti gli operatori legali coinvolti, non può che esserlo anche per quelli illegali e malintenzionati e dunque il controllo deve essere ancora più accurato.
Analisi e selezione degli obiettivi da controllare
Nell’ambito dell’ampio e articolato sistema di prevenzione, individuazione e contrasto delle irregolarità va sottolineata la rilevanza, quale fattore trasversale, dell’utilizzo di strumenti informatici integrati e cooperativi in grado di combinare dati eterogenei provenienti da diversi sistemi informativi come il data warehouse e il datamart attivati all’interno del sistema unitario “Regis” della Ragioneria Generale dello Stato. Lo stesso, consente la consultazione degli interventi realizzati e in corso di realizzazione con le risorse europee e nazionali e, con riferimento al doppio finanziamento, permette una visione a 360 gradi della distribuzione dei fondi nei territori e delle relative fonti di finanziamento; il sistema informativo comunitario Arachne IT System consente l’interrogazione di specifici indicatori e classifiche di rischio connessi al conflitto di interessi, finalizzati a verificare la frequenza di interrelazione tra codici fiscali e partite iva; la piattaforma Integrata Anti-frode PIAF -IT aggrega dati provenienti a fonte eterogenee nazionali ed europee, con l’obiettivo di avere a disposizione uno strumento tecnologico in grado di intensificare lo scambio informativo e, quindi, potenziare la delicata fase della prevenzione antifrode; la Dorsale Informatica della Guardia di Finanza consente l’interazione delle numerose banche dati nella disponibilità del Corpo, ben ventotto delle quali attinenti al solo comparto delle uscite, imprescindibili serbatoi di informazioni capaci di generare output sistemici e relazionali; la banca dati Mocop – monitoraggio contratti pubblici – che rende fruibili per la consultazione elementi puntuali ed aggregati concernenti gli appalti aggiudicati dalle diverse stazioni appaltanti pubbliche, sviluppando, altresì analisi di rischio e di contesto automatizzate; la banca dati unica degli appalti e il fascicolo virtuale dell’operatore economico di Anac sono in grado di digitalizzare l’intera catena degli appalti pubblici consentendo l’interoperabilità dei dati delle Pubbliche Amministrazioni; la piattaforma Inps MoCOA è in grado di effettuare monitoraggi sulla congruità occupazionale degli appalti.
La possibilità di accesso a dati tra di essi relazionati permette, peraltro, di incrementare le funzioni di georeferenziazione dei fenomeni, consentendo di conoscere puntualmente l’andamento sul territorio delle fenomenologie illecite. Trattasi, di fatto, di un vantaggio competitivo nel contesto della lotta alla criminalità economico-finanziaria.
In conclusione, possiamo affermare che la delicatezza degli interessi in gioco e la complessità dei fenomeni da aggredire sono tali che l’impegno di tutte le Istituzioni deve essere necessariamente coordinato, muovendosi in un sistema omogeneo e strutturato.
L’importante opportunità fornita al nostro Paese dal PNRR, dunque, deve essere monitorata e gestita in modo da essere colta dai destinatari “legittimi” e non dalla criminalità, mettendo in campo tutte le risorse disponibili attraverso una rete strutturata.
