Le nuove norme di origine della Convenzione Paneuromediterranea: le norme transitorie per facilitare il commercio

di Luigi Fruscione

Premessa

Per comprendere l’importanza della Convenzione PanEuroMediterranea (PEM) nell’ambito del commercio dell’Unione Europea basta visionare l’elenco dei Paesi sottoscrittori che vanno, tra gli altri, dallo Stato di Israele al Regno di Giordania, dalla Repubblica del Libano al Regno del Marocco, dalla Repubblica tunisina alla Repubblica di Turchia.
Nel 2020 il 40% del commercio di natura preferenziale dell’Unione, nell’ambito della Convezione, è stato con valori pari a 385 miliardi di euro per le esportazioni e 294 miliardi di euro per le importazioni¹.
Proprio in considerazione dell’importanza commerciale della Convezione si è lavorato per giungere alla predisposizione di norme di origine che favorissero, ancora di più, il commercio tra le parti contraenti, giungendo all’elaborazione di un nuovo testo.

La Convenzione Paneuromediterranea

La Convenzione PEM, entrata in vigore il 1° maggio 2012, costituisce il quadro normativo di riferimento per l’applicazione del sistema paneuromediterraneo di cumulo dell’origine tra le Parti contraenti della Convenzione stessa, che sono: l’Unione europea, gli Stati EFTA², Le Isole Fær Øer, i Paesi partecipanti al processo di Barcellona³, i Paesi dei Balcani occidentali che partecipano al processo di stabilizzazione e di associazione dell’UE⁴, Ucraina, Georgia e Moldavia.
Il sistema PEM di cumulo dell’origine si basa su una rete di accordi di libero scambio e stabilisce norme di origine identiche che consentono di applicare il cumulo diagonale.
In considerazione delle criticità operative nella gestione delle diverse norme inserite nella rete di protocolli bilaterali esistenti tra i Paesi o territori dell’area paneuromediterranea, si era resa necessaria la redazione di un unico quadro multilaterale, così che una qualsiasi modifica di un protocollo sulle norme di origine esistente tra due Paesi partner della zona PEM comportasse un’identica modifica di tutti i protocolli applicabili nella zona.
Tale impostazione determinò la scelta di redigere una convenzione regionale relativa alle norme di origine preferenziali, cui gli accordi di libero scambio individuali vigenti tra i Paesi della zona facessero riferimento; infatti l’art.1 della Convenzione stabilisce le “disposizioni sull’origine delle merci scambiate nell’ambito dei pertinenti accordi conclusi tra le parti contraenti”.
I terzi – ovverosia qualsiasi Paese o territorio limitrofo che non è una parte contraente – possono diventare parti contraenti della Convenzione purché tra il Paese o il territorio candidato e almeno una delle parti contraenti sia in vigore un accordo di libero scambio che preveda norme di origine preferenziali.
La Convenzione stabilisce la definizione della nozione di «prodotti originari» (prescrizioni generali, cumulo dell’origine, prodotti interamente ottenuti, prodotti sufficientemente lavorati o trasformati, lavorazioni o trasformazioni insufficienti, accessori, pezzi di ricambio e utensili, etc.), i requisiti territoriali (principio di territorialità, trasporto diretto, etc), i casi di restituzione o esenzione, la prova dell’origine e i metodi di cooperazione amministrativa.
Ai fini dell’applicazione dell’accordo, i seguenti prodotti si considerano originari di una parte contraente quando sono esportati in un’altra parte:

1. i prodotti interamente ottenuti nella parte contraente;
2. i prodotti ottenuti nella parte contraente utilizzando materiali non interamente ottenuti sul suo territorio, a condizione che detti materiali siano stati oggetto nella parte contraente di lavorazioni o trasformazioni sufficienti;
3. le merci originarie dello Spazio economico europeo (SEE) ai sensi del protocollo n. 4 dell’accordo sullo Spazio economico europeo. Tali merci sono considerate originarie dell’Unione europea, dell’Islanda, del Liechtenstein o della Norvegia («parti SEE») quando sono esportate, rispettivamente, dall’Unione europea, dall’Islanda, dal Liechtenstein o dalla Norvegia in una parte contraente diversa dalle parti contraenti del SEE.

Fermo quanto appena evidenziato, sono considerati originari della parte esportatrice quando sono esportati i prodotti fabbricati all’interno della prima utilizzando materiali originari:

• della Svizzera (compreso il Liechtenstein), dell’Islanda, della Norvegia, della Turchia o dell’Unione europea, a condizione che tali materiali siano stati sottoposti nella parte contraente esportatrice a lavorazioni o trasformazioni più complesse rispetto alle operazioni individuate quali insufficienti all’art. 6 della Convenzione;
• delle Isole Faerøer o di qualsiasi partecipante al processo di Barcellona, esclusa la Turchia, o qualsiasi altra parte contraente diversa da quelle indicate al punto precedente, a condizione che tali materiali siano stati sottoposti nella parte contraente esportatrice a lavorazioni o trasformazioni più complesse rispetto alle operazioni insufficienti di cui all’art.6 della Convenzione.

In entrambi i casi non è necessario che i materiali siano stati oggetto di lavorazioni o trasformazioni sufficienti.
Da ciò deriva che i prodotti originari delle parti contraenti che non sono sottoposti ad alcuna lavorazione o trasformazione nella parte esportatrice, conservano la loro origine quando vengono esportati in una delle altri parti contraenti.
Ulteriormente si prevede che il cumulo possa trovare applicazione qualora:

1. un accordo commerciale preferenziale sia in vigore tra le parti contraenti che partecipano all’acquisizione del carattere originario e la parte contraente di destinazione;
2. i materiali e i prodotti abbiano acquisito il carattere originario con l’applicazione di norme di origine identiche a quelle previste dalla Convenzione;
3. siano stati pubblicati avvisi da cui risulti che sussistono i requisiti necessari per l’applicazione del cumulo nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (serie C) e nelle parti contraenti che sono parte degli accordi pertinenti.

Si considerano interamente ottenuti in una parte contraente quando sono esportati in un’altra parte contraente:

1. i prodotti minerari estratti dal suolo o dal fondo marino della parte contraente esportatrice;
2. i prodotti del regno vegetale ivi raccolti;
3. gli animali vivi, ivi nati e allevati;
4. i prodotti che provengono da animali vivi ivi allevati;
5. i prodotti della caccia o della pesca ivi praticate;
6. i prodotti della pesca marittima e altri prodotti estratti dal mare, al di fuori delle acque territoriali della parte contraente esportatrice, con le sue navi;
7. i prodotti ottenuti a bordo delle sue navi officina, esclusivamente a partire dai prodotti di cui alla lettera f);
8. gli articoli usati, a condizione che siano ivi raccolti e possano servire soltanto al recupero delle materie prime, compresi gli pneumatici usati che possono servire solo per la rigenerazione o essere utilizzati come cascami;
9. gli scarti e i residui provenienti da operazioni manifatturiere ivi effettuate;
10. i prodotti estratti dal suolo o dal sottosuolo marino ubicato fuori delle sue acque territoriali, purché essa eserciti a fini di sfruttamento diritti esclusivi su tale suolo o sottosuolo;
11. le merci ivi ottenute esclusivamente a partire dai prodotti di cui alle lettere da a) a j).

Per quel che attiene i prodotti sufficientemente lavorati la Convenzione richiama delle regole specifiche per prodotto trasfuse nell’allegato II.
Dette condizioni stabiliscono la lavorazione o la trasformazione cui devono essere sottoposti i materiali non originari impiegati nella fabbricazione e si applicano unicamente a detti materiali. Ne consegue pertanto che, se un prodotto che ha acquisito il carattere originario perché soddisfa le condizioni indicate nell’elenco è impiegato nella fabbricazione di un altro prodotto, le condizioni applicabili al prodotto in cui esso è incorporato non gli si applicano e non si tiene alcun conto dei materiali non originari eventualmente impiegati nella sua fabbricazione.
Ad esempio: Capitolo 8 del Sistema Armonizzato (Frutta commestibili; scorze di agrumi o di meloni) – la regola primaria prevede per il conferimento dell’origine la fabbricazione in cui tutta la frutta utilizzata è interamente ottenuta, e il valore di tutti i materiali del capitolo 17 utilizzati (zuccheri e prodotti a base di zuccheri) non ecceda il 30 % del prezzo franco fabbrica del prodotto.
Ulteriore esempio: capitolo 46 del Sistema Armonizzato (Lavori di intreccio, da panieraio o da stuoiaio) – la regola primaria prevede la fabbricazione a partire da materiali di qualsiasi voce, esclusi quelli della stessa voce del prodotto.
La Convenzione prevede anche un regime di tolleranze – strumento utilizzato per rendere maggiormente flessibili le regole di conferimento dell’origine specifiche – stabilendo che i materiali non originari che, in base alle condizioni indicate nell’elenco dell’Allegato II, non devono essere utilizzati nella fabbricazione di un prodotto, possono essere ugualmente utilizzati a condizione che:

1. il loro valore totale non superi il 10 % del prezzo franco fabbrica del prodotto;
2. in virtù del presente paragrafo non si superi alcuna delle percentuali indicate nell’elenco con riguardo al valore massimo dei materiali non originari⁵.

Le norme transitorie

Come evidenziato in precedenza, le singole autorità dei Paesi sottoscrittori della Convenzione hanno avvertito la necessità di rendere maggiormente facile l’accesso alle regole di origine così si sono iniziati dei negoziati che si sono sviluppati nel corso di un decennio.
Nel dicembre del 2020 il Consiglio dell’Unione Europea ha approvato 21 decisioni finalizzate all’aggiornamento degli accordi di libero scambio; l’entrata in vigore era fissata per il 1° settembre 2021.
Le nuove disposizioni trovano applicazione in parallelo con quelle della Convenzione e ciò fino alla sua revisione completa; infatti, non tutte le parti hanno approvato le modifiche.
A partire dal 1° settembre 2021, le nuove norme sono diventate applicabili, in una fase iniziale, tra l’UE ed i seguenti Paesi partner: Albania, Isole Farøer, Georgia, Giordania, Islanda, Macedonia del Nord, Norvegia, Palestina, Repubblica di Moldova, Serbia e Svizzera.
La Direzione TAXUD della Commissione europea aggiornerà man mano la ratifica delle nuove disposizioni da parte di altri Paesi rientranti nella Convenzione PEM.
Quindi, gli operatori economici possono scegliere se utilizzare le norme di origine contenute nella Convenzione originaria oppure le regole di origine revisionate – cd. norme transitorie – con le parti contraenti PEM che hanno deciso di procedere alla loro applicazione.
Sotto l’aspetto operativo tale scelta determina che, in caso di utilizzo delle nuove disposizioni, potrà essere applicato il cumulo dell’origine tra le parti contraenti richiedenti solo se l’origine dei materiali e dei componenti utilizzati nel cumulo ha acquisito l’origine conformemente alle norme transitorie.
Le principali novità introdotte dalle norme di origine rivedute attengono alla semplificazione delle norme di origine, al cumulo, alla clausola del no-drawback, alle tolleranze, alla separazione contabile e alle prove di origine.
In deroga all’articolo 4 (lavorazioni sufficienti) – e fatti salvi i paragrafi 2 e 3 dell’articolo 5 (tolleranze) – si prevede che i materiali non originari che, secondo le condizioni stabilite nell’elenco di cui all’allegato II, non devono essere utilizzati nella fabbricazione di un determinato prodotto possono comunque essere utilizzati, a condizione che il loro peso netto totale o il valore valutato per il prodotto non ecceda:

1. 15 % del peso netto del prodotto di cui ai capitoli 2 e da 4 a 24, altri rispetto ai prodotti della pesca trasformati di cui al capitolo 16;
2. il 15 % del prezzo franco fabbrica del prodotto per i prodotti diversi da quelli contemplati al punto (a)⁶.

Non è consentito il superamento di alcuna delle percentuali per il contenuto massimo di materiali non originari come specificato nelle regole previste nell’elenco nell’allegato II.
Quindi, in pratica, per i prodotti agricoli, il 15 % è fissato al peso netto del prodotto, mentre per il resto dei prodotti, questa percentuale è applicata al prezzo franco fabbrica del prodotto finale.
Parimenti, rispetto alle disposizioni vigenti, viene offerta maggiore flessibilità per quanto riguarda i prodotti tessili per i quali si applicano le tolleranze indicate nelle note introduttive.
Applicando la tolleranza nella lavorazione di un prodotto, non è consentito superare la percentuale massima di materiali non originari nella regola dell’elenco. Ciò significa che le percentuali non possono essere cumulate per soddisfare la regola dell’elenco.
Tra gli interventi di maggior rilievo occorre segnalare anche l’introduzione di regole per rendere il cumulo regionale maggiormente flessibile. La disposizione di riferimento è l’art. 7 delle disposizioni transitorie attraverso il quale:

1. si conferma il cumulo per tutti i prodotti a condizione che vengano applicate regole di origine identiche tra i Paesi partner coinvolti nel cumulo;
2. si stabilisce il cumulo completo generalizzato per tutti i prodotti salvo i casi dei tessili e dell’abbigliamento (capitoli 50-63 del sistema armonizzato di classificazione delle merci per queste merci si prevede il cumulo bilaterale completo).

Nell’ambito dell’applicazione delle norme transitorie, i Paesi partner potranno concordare l’estensione del cumulo integrale anche ai prodotti dei capitoli 50-63 del Sistema Armonizzato; in tal caso la parte informa l’altra parte e la Commissione europea.
Ulteriore aspetto su cui le nuove disposizioni sono intervenute riguarda la clausola del no-drawback, ovverosia l’impossibilità di ottenere il duplice vantaggio della preferenza tariffaria e della restituzione o la sospensione dei dazi (ad esempio, nel traffico di perfezionamento attivo); infatti le disposizioni della Convenzione PEM stabiliscono il principio generale del divieto di restituzione ai materiali utilizzati nella fabbricazione di qualsiasi prodotto, mentre in base alle norme transitorie  – art. 16 – il divieto è eliminato per tutte le merci salvo i casi dei materiali utilizzati nella fabbricazione dei prodotti che rientrano nell’ambito di applicazione dei capitoli da 50 a 63 del Sistema Armonizzato.
Ulteriore intervento di semplificazione è relativo alla regola del trasporto diretto che viene sostituita con la non manipolazione prevista dall’art.14 delle disposizioni transitorie; il principio rimane lo stesso di quello contenuto nella Convenzione, ossia che le merci devono essere trasportate direttamente dal territorio di una Parte contraente all’altra affinché sia garantito che le merci che giungono nel Paese di importazione siano le stesse che hanno lasciato quello di esportazione.
Ulteriori interventi attengono ad una maggiore flessibilità delle regole di separazione contabile previste dall’art.12 delle norme transitorie e dalle disposizioni sulla prova di origine (art.17), campo, questo, in cui le norme transitorie prevedono l’utilizzo dell’EUR 1 (o dichiarazione di origine rilasciata dall’esportatore) al posto del EUR 1/EUR MED semplificando così il sistema di prova dell’origine.
È inoltre prevista la possibilità di provare l’origine attraverso il sistema degli esportatori registrati (REX), che è il sistema informatico attraverso il quale gli esportatori registrati in una apposita banca dati, dal 2017, possono attestare direttamente l’origine preferenziale delle merci nell’ambito dell’SPG, degli Accordi preferenziali che prevedono tale strumento e del PTOM (Paesi e territori d’oltremare).

1. Si veda la “Guidance transitional PEM rules of origin” (v1.0 – 16 august 2021) – della Commissione europea, DG Taxation and Customs Union; ↩︎
2. Islanda, Liechtenstein, Norvegia, Svizzera; ↩︎
3. Algeria, Egitto, Giordania, Israele, Libano, Marocco, Palestina, Siria, Tunisia, Turchia; ↩︎
4. Albania, Bosnia-Erzegovina, Kosovo, Macedonia del Nord, Montenegro, Serbia; ↩︎
5. Il regime delle tolleranze non trova applicazione ai prodotti contemplati dai capitoli da 50 a 63 del sistema armonizzato (materie tessili e loro manufatti); ↩︎
6. E’ prevista una eccezione per i prodotti di cui ai capitoli da 50 a 63 del Sistema Armonizzato per cui trovano applicazione le tolleranze di cui alle note 6 e 7 dell’allegato I. ↩︎