di Luigi Fruscione
Come evidenziato dall’Agenzia delle dogane sul proprio sito internet “per effettuare un’operazione di import/export, gli operatori debbono presentare, oltre alla dichiarazione doganale, fino a 68 istanze ad altre 18 amministrazioni, trasmettendo ad ognuna informazioni e dati spesso identici o simili nella sostanza per ottenere le autorizzazioni, i permessi, le licenze ed i nulla osta necessari, nella grande maggioranza dei casi rilasciati su carta”: questa situazione ha rappresentato l’incipit che ha portato il legislatore a ravvisare la necessità dell’istituzione di un unico punto in cui accentrare le predette molteplici attività.
Con la finanziaria 2004, addirittura prima che l’Unione europea si adoperasse su un progetto simile, il Parlamento italiano formalizzò una norma con cui si individuava l’Agenzia delle dogane quale punto di coordinamento e di controllo del complesso delle informazioni necessarie allo sdoganamento.
L’attualità del progetto emerge anche nell’ambito del Regolamento del 29 dicembre 2021 in cui è rilevata una connessione tra Sportello Unico Doganale e Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), nel quale si richiama “la missione 3 (Infrastrutture per una mobilità sostenibile) … relativa all’interoperabilità e logistica integrata nell’ambito della quale è previsto, tra l’altro, al punto 2.1 la semplificazione delle transazioni di importazione/esportazione attraverso l’effettiva implementazione dello Sportello Unico Doganale e dei Controlli, finalizzato all’interoperabilità dei sistemi informativi delle diverse amministrazioni interessate e al coordinamento delle attività di controllo da parte degli uffici doganali”.
Non a caso l’art. 1 del provvedimento stabilisce che il Regolamento “disciplina lo Sportello unico doganale e dei controlli, al fine di attuare il coordinamento in via telematica di tutti i procedimenti e controlli connessi all’entrata e all’uscita delle merci nel o dal territorio nazionale e di assicurare il conseguimento dell’obiettivo di cui alla Missione 3, riforma 2.1., «Semplificazione delle transazioni di importazione/esportazione attraverso l’effettiva implementazione dello Sportello Unico dei Controlli» del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza”.
A tale panorama si aggiunga la situazione esistente in Europa su un progetto così importante come quello della semplificazione dei controlli tra amministrazioni.
La Commissione europea ha proposto da poco, il 28 ottobre 2020, in sede di Piano d’Azione dell’unione doganale 2020–2027, l’introduzione negli Stati membri del cosiddetto “sistema dello sportello unico doganale dell’UE”, che avrà la funzione di rendere più agevole, per le Autorità coinvolte nell’attività di sdoganamento delle merci, lo scambio telematico delle informazioni trasmesse dagli operatori.
In tal modo si potranno presentare una sola volta le informazioni richieste per l’importazione o l’esportazione delle merci.
La Ia relazione al Parlamento Europeo, dell’11 ottobre 2021, sulla proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce l’ambiente dello sportello unico dell’Unione europea per le dogane e che modifica il Regolamento (UE) n. 952/2013 (istitutivo del Codice Doganale dell’Unione), evidenzia aspetti di interesse.
Punto di partenza della predetta relazione è rappresentato dalla struttura del Codice Doganale dell’Unione, che rappresenta la base giuridica “per un ambiente doganale moderno ed elettronico, che mira a un’unione doganale priva di supporti cartacei e completamente automatizzata”.
L’evoluzione sempre maggiore dei rapporti commerciali tra l’Unione europea ed i Paesi terzi determina, con sempre maggiore forza, l’insorgenza di due necessità contrapposte: che le merci che entrano nel territorio doganale dell’Unione siano sicure e soddisfino i requisiti interni e, dall’altro, che le procedure di importazione siano “quanto più efficienti” per gli operatori economici, andando ad incidere il meno possibile sulle imprese in fase di sdoganamento.
In sede europea, la proposta di regolamento della Commissione che istituisce l’ambiente dello sportello unico dell’Unione europea per le dogane e modifica il regolamento (UE) n. 952/2013 è vista con favore, ritenendo che si tratti del “primo passo verso la creazione di un quadro digitale per una cooperazione rafforzata fra tutte le autorità di frontiera attraverso uno sportello unico. Per le imprese e i commercianti è fondamentale poter fornire dati ed espletare le formalità alla frontiera mediante un unico portale in un determinato Stato membro, riducendo così la duplicazione degli sforzi, i tempi e i costi. Le autorità doganali e le altre autorità dovrebbero poter utilizzare congiuntamente tali dati e verificare automaticamente che le merci in questione siano conformi ai requisiti dell’Unione e che le formalità necessarie siano state espletate, garantendo così un approccio pienamente coordinato allo sdoganamento delle merci e una visione d’insieme più chiara a livello dell’UE delle merci in entrata nell’Unione o in uscita dalla stessa”.
Ciò posto, per ritornare sul tema dello Sportello Unico Doganale nazionale, esso è stato istituito con l’art.4, comma 57, della legge n. 350/2003 (legge finanziaria 2004), prevedendosi che “presso gli uffici dell’Agenzia delle dogane, è istituito lo «sportello unico doganale», per semplificare le operazioni di importazione ed esportazione e per concentrare i termini delle attività istruttorie, anche di competenza di amministrazioni diverse, connesse alle predette operazioni”.
L’attivazione è avvenuta nel luglio del 2011, con il DPCM 242/2010, il cui articolo 1 chiariva la portata dello strumento: “lo sportello unico doganale, istituito ai sensi dell’articolo 4, comma 57, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, presso gli uffici dell’Agenzia delle dogane, perseguendo lo sviluppo dell’interoperabilità dei sistemi informativi delle diverse amministrazioni interessate, coordina per via telematica i procedimenti coinvolgenti le amministrazioni che intervengono in operazioni doganali, nonché le attività connesse con le predette operazioni e disciplinate dal presente decreto”.
Ferme tutte le competenze di legge, lo Sportello concentra tutte le istanze inviate, anche in via telematica, dagli operatori interessati, procedendo alla successiva trasmissione alle amministrazioni interessate ed assicurando comunque “livelli di sicurezza dei controlli dell’Agenzia, specialmente con riferimento alle merci in ingresso, non inferiori, anche sotto i profili sanitari e ambientali, a quelli attualmente garantiti” (premessa al Regolamento n.235/2021).
Il governo dello Sportello è assegnato ad una struttura istituita presso l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, denominata Comitato di coordinamento e monitoraggio permanente dello Sportello unico doganale e dei controlli, che ha il compito di coordinare e armonizzare le scelte strategiche che attengono allo sviluppo dell’interoperabilità dei sistemi informativi che cooperano nell’ambito dello strumento in esame.
Il Comitato ha i seguenti compiti: stabilisce le azioni, nonché le tempistiche, per lo sviluppo dello Sportello unico doganale e dei controlli, e ne monitora l’andamento; nel caso in cui emergano criticità in relazione alle attività di competenza, il Comitato adotta ogni misura idonea ad assicurarne il regolare funzionamento.
A presiedere la struttura organizzativa vi è il direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli pro tempore o un dirigente di vertice suo delegato.
Il Comitato è composto da una pluralità di rappresentanti di diverse Amministrazioni: a) il comandante generale del Corpo delle capitanerie di porto; b) il presidente dell’Ente nazionale per l’aviazione civile (ENAC); c) i presidenti delle Autorità di Sistema portuale; d) un dirigente generale di ogni amministrazione titolare dei procedimenti e dei controlli nonché il direttore dell’Autorità nazionale-UAMA (Unità per le autorizzazioni dei materiali di armamento) per il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale e il direttore della Direzione generale della pesca marittima e dell’acquacoltura per il Ministero delle politiche agricole, alimentari, forestali; e) i dirigenti di vertice responsabili dei sistemi informativi, dei controlli e delle procedure dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli; f) i presidenti delle Società di gestione aeroportuali; g) tre rappresentanti delle Regioni, designati dalla Conferenza delle Regioni e Province Autonome; h) il comandante generale del Corpo della Guardia di finanza; i) un dirigente generale dell’Agenzia delle entrate.
Qualora i designati non possano partecipare agli incontri, è prevista la possibilità di nominare in sostituzione un delegato che abbia poteri decisionali.
Le attività di segreteria del Comitato è previsto che siano svolte dall’Agenzia delle dogane.
Il Comitato, in ordine alle materie di volta in volta all’ordine del giorno, può decidere di invitare rappresentanti delle associazioni di categoria più rappresentative sul piano nazionale individuate secondo la specifica competenza.
Si precisa che il Regolamento stabilisce che ai componenti del Comitato e agli osservatori che partecipano alle riunioni non spettano gettoni di presenza, compensi, rimborsi spese, indennità o altri emolumenti comunque denominati.
Nel corso del tempo, le competenze originariamente attribuite allo Sportello con il provvedimento originario sono state oggetto di modifica con l’art. 20, comma 1, del D.Lgs. n. 169/2016, con il quale si sono attribuiti gli ulteriori compiti relativi a competenza e controlli attinenti a tutti gli adempimenti connessi all’entrata e uscita delle merci nel o dal territorio nazionale: oltre ai già previsti procedimenti concernenti l’applicazione delle norme interne dell’Unione, si sono aggiunti quelli disposti da altre Amministrazioni o organi dello Stato.
I controlli, che si eseguono contemporaneamente, sono coordinati dall’Agenzia delle Dogane – ad eccezione di quelli disposti dall’Autorità giudiziaria, dalle forze di polizia e di quelli per la sicurezza dello Stato.
L’art. 20 fissava anche le tempistiche entro cui i controlli dovevano essere svolti, prevedendo che le amministrazioni che, a qualsiasi titolo, effettuavano controlli sulle merci presentate in dogana, dovessero concludere i rispettivi procedimenti di competenza entro il termine di un’ora, per il controllo documentale, e di cinque ore, per il controllo fisico delle merci, decorrendo dal momento in cui le amministrazioni avessero avuto la disponibilità di tutti gli elementi informativi e fossero state soddisfatte le condizioni previste dalla normativa vigente per l’effettuazione dei controlli.
Si stabiliva, inoltre, che, qualora i controlli avessero dovuto richiedere accertamenti di natura tecnica o di prelevamento di campioni, i termini di esecuzione fossero quelli stabiliti dalla normativa dell’Unione europea o dai protocolli di settore.
L’art. 3 del citato DPCM n.242/2010, attualmente vigente relativamente agli allegati A e B in quanto richiamati dall’art. 4 del Regolamento n.235/2021, stabilisce che “i procedimenti istruttori prodromici alle operazioni di importazione ed esportazione prevedendo che “l’ufficio doganale provvede al controllo e all’eventuale scarico delle certificazioni, delle autorizzazioni, delle licenze e dei nulla-osta, prodromici alle operazioni di importazione ed esportazione ed elencati nella Tabella A, rilasciati dalle amministrazioni di competenza nei tempi previsti in detta Tabella” che è suddivisa con le seguenti voci: Ministero o ente interessato, atto emesso e, infine, tempi di rilascio in giorni.
I procedimenti amministrativi e relativi provvedimenti prodromici all’attività di importazione ed esportazione sono per l’appunto indicati nella tabella A che è strutturata su tre colonne: la prima prevede il Ministero o ente interessato, l’atto emesso, i tempi di rilascio espressi in giorni.
Nella prima colonna rientrano, allo stato, il Ministero degli esteri; Ministero dello sviluppo economico; Ministero della salute; Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali; Ministero delle infrastrutture e dei Trasporti; Ministero dell’interno; Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare; Corpo Forestale dello Stato; Agecontrol S.p.a.; Servizi Fitosanitari Regionali; Regioni e Province autonome; C.C.I.A.A.; Cc.naz.prod.canapa; Istituto nazionale per le conserve alimentari; Ente nazionale risi; Ind. Ess. Reggio-Calabria; Cent. Sperim.Palermo; Consorzio Ispettorato per la qualità.
Ad esempio, il Ministero dello Sviluppo economico emetterà la licenza CITES import/export nel termine di 30 giorni dalla presentazione delle domande complete; però tali termini si interrompono fino alla acquisizione del parere della Commissione scientifica nazionale e alla conclusione di eventuali consultazioni di Autorità CITES estere.
Altro esempio è costituito dal Ministero dell’interno, che ha 90 giorni per concedere l’autorizzazione per l’esportazione di armi comuni e/o munizioni verso Paesi Extra U.E.
L’allegato B del già citato DPCM n.242/2010 prende in esame i procedimenti contestuali alla presentazione della merce ai fini dell’espletamento delle formalità doganali.
La suddivisione dell’allegato è basata su quattro colonne relative ai seguenti campi: Ministero o Ente interessato, atto emesso, tempo limite espresso in ore per il controllo documentale e tempo limite visita merci espresso in ore.
Nella prima colonna rientrano l’Agenzia delle dogane, il Ministero della Sanità nelle articolazioni degli Uffici di Sanità marittima e del Posto d’ispezione Frontaliero; l’Azienda Sanitaria Locale; il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali; il Corpo Forestale dello Stato Nucleo CITES (adesso passato all’interno dell’Arma dei Carabinieri); l’Agecontrol SpA; il Servizio Fitosanitario Regionale; l’Istituto Commercio Estero; le Camere di Commercio ed, infine, i Comuni.
Anche in tal caso un esempio è costituito dall’Agenzia delle dogane che deve emettere l’atto di svincolo dopo il controllo documentale; il tempo limite in ore per la visita merci è cinque ore.
Si precisa che qualora il controllo richieda accertamenti di natura tecnica sono fatti salvi i tempi necessari per conoscere i relativi esiti.
Come già indicato in precedenza, l’art.5 del Regolamento stabilisce che i procedimenti ed i controlli connessi all’entrata e uscita delle merci, nel o dal territorio nazionale e finalizzati all’assolvimento delle formalità doganali, sono elencati all’interno delle tabelle A e B, allegate al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 4 novembre 2010, n. 242, e pubblicati sul Portale SUDOCO.
Al fine di garantire l’efficace sviluppo dell’interoperabilità e il perseguimento dei principi generali di pubblicità e trasparenza dell’azione amministrativa, le amministrazioni e gli organi dello Stato competenti sono tenuti a comunicare tempestivamente al Comitato di coordinamento e monitoraggio permanente per la successiva pubblicazione sul Portale SUDOCO:
- le modifiche, intervenute ai sensi dell’articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, dei termini di conclusione dei procedimenti;
- le modifiche normative e regolamentari con riferimento ai procedimenti e ai controlli connessi all’entrata e uscita delle merci nel o dal territorio nazionale.
All’atto della presentazione della dichiarazione doganale, l’ufficio doganale provvede ad inviare in via telematica alle amministrazioni competenti i dati raccolti, necessari all’avvio dei procedimenti in parola.
Le amministrazioni comunicano per via telematica gli esiti dei procedimenti di rispettiva competenza all’ufficio doganale, che provvede a definire il procedimento doganale.
L’art.2 del provvedimento stabilisce che “presso l’Agenzia delle dogane e dei monopoli è istituito il Portale dello sportello unico doganale e dei controlli («Portale SUDOCO»)”, che rappresenta da interfaccia unica per l’attivazione, per la tracciabilità dello stato, per la conclusione e per la consultazione dei procedimenti e dei controlli.
Stabilisce l’art.8 del Regolamento che le amministrazioni e gli organi dello Stato, che effettuano controlli ulteriori rispetto a quelli elencati nelle tabelle A e B di cui al DPCM n. 242/2010, ma che comunque concorrono all’assolvimento delle operazioni doganali di importazione ed esportazione, utilizzano il Portale SUDOCO per darne comunicazione all’Agenzia delle dogane.
Così come era già previsto in precedenza, i controlli disposti dall’Autorità giudiziaria e quelli svolti dagli organi competenti per la sicurezza dello Stato e dalle Forze di polizia sono esclusi dalla già menzionata comunicazione.
L’attività di prevenzione e contrasto dell’evasione dell’imposta sul valore aggiunto, nell’ambito delle operazioni doganali, è svolta attraverso l’Agenzia delle dogane che è chiamata ad attuare “ogni necessaria forma di coordinamento con l’Agenzia delle entrate e con la Guardia di finanza”.
Per quanto riguarda i controlli contestuali alla presentazione della merce ai fini dell’espletamento delle formalità doganali, gli operatori forniscono, attraverso il Portale SUDOCO, le informazioni necessarie, per avvalersi dell’esecuzione contemporanea e nello stesso luogo degli eventuali controlli contestuali alla presentazione della merce. All’atto della presentazione delle merci in dogana o della dichiarazione doganale di cui al CDU, il sistema informativo dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli attiva i processi di interoperabilità necessari all’avvio dei controlli, avvalendosi delle informazioni raccolte attraverso il Portale SUDOCO; i sistemi informativi delle amministrazioni e organi dello Stato competenti attivano i processi di interoperabilità necessari al coordinamento dei procedimenti e dei controlli e alla conclusione degli stessi.
Il supporto di natura logistica alle attività svolte attraverso lo Sportello è assicurato: 1) dall’Autorità portuale che fornisce, in caso di necessità e a titolo gratuito, le infrastrutture adeguate a supportare lo svolgimento dei compiti istituzionali dello Sportello unico doganale e dei controlli, e coadiuva, nell’ambito delle proprie risorse umane e strumentali, lo Sportello unico doganale e dei controlli, al fine dell’esecuzione efficiente dei controlli; 2) dalle società di gestione aeroportuale e dai gestori delle strutture logistiche per lo svolgimento dei compiti istituzionali dello Sportello unico doganale e dei controlli e per l’esecuzione efficiente dei controlli.
Stabiliscono le norme transitorie che la richiesta di esecuzione dei controlli, per i quali non è ancora attiva l’interoperabilità, va comunicata attraverso il Portale SUDOCO, affinché il controllo sia eseguito, di norma, contemporaneamente e nello stesso luogo.
