Contrabbando e Modello 231/01: destinatari e presidi di controllo

di Luigi Fruscione

La normativa doganale: cenni

La disciplina che regola gli scambi doganali è prevista sia da una normativa unionale che nazionale, nella prima rientrano il Codice doganale dell’Unione – regolamento (UE) n.952/2013 – con due ulteriori provvedimenti di integrazione (il regolamento (UE) n.2446/2015) ed applicazione (regolamento (UE) n.2447/2015).
I tre provvedimenti indicati vanno letti in connessione tra loro in quanto il primo rappresenta il vero e proprio codice mentre il secondo integra le disposizioni del 952/2013 ed il terzo stabilisce le regole applicative.
Complessivamente si tratta di XX articoli.
Di particolare importanza sono i capi che affrontano i temi dell’origine delle merci, dell’obbligazione doganale, dei regimi.
A livello nazionale vi è il D.P.R. 23/11/1973 n. 43 – Testo Unico delle disposizioni legislative in materia doganale («TULD») – che disciplina aspetti quali l’organizzazione dei servizi doganali, le prescrizioni ai fini della vigilanza e dei controlli e poteri degli organi doganali, l’obbligazione tributaria doganale, le procedure di accertamento, l’impugnazione e revisione dell’accertamento, etc.
Nell’ambito del tema oggetto di trattazione nell’ambito del TULD rileva l’art. 34 che, nell’ambito del rapporto doganale ed in particolare dell’obbligazione tributaria doganale, pone la definizione di diritti doganali e di confini stabilendo che si considerano “diritti doganali” tutti quei diritti che la dogana è tenuta a riscuotere in forza di una legge, in relazione alle operazioni doganali.
Fra i diritti doganali costituiscono “diritti di confine”: i dazi di importazione e quelli di esportazione, i prelievi e le altre imposizioni all’importazione o all’esportazione previsti dai regolamenti comunitari e dalle relative norme di applicazione ed inoltre, per quanto concerne le merci in importazione, i diritti di monopolio, le sovrimposte di confine ed ogni altra imposta o sovrimposta di consumo a favore dello Stato.
I dazi doganali trovano applicazione a tutti quei prodotti importati da Paesi extra Unione europea e rappresentano una delle risorse dell’Unione Europea che confluisce direttamente nel bilancio dell’UE; infatti con la Decisione n.70/243 del Consiglio, del 21 aprile 1970, relativa alla sostituzione dei contributi finanziari degli Stati membri con risorse proprie delle Comunità, “ha consentito alla Commissione di iniziare a riscuotere risorse proprie per finanziare il bilancio dell’UE anziché affidarsi interamente ai contributi finanziari degli Stati membri. Le prime risorse proprie del bilancio dell’UE sono state i prelievi agricoli, i dazi doganali e una risorsa basata sull’IVA.
I dazi doganali sono definiti risorse proprie tradizionali (RPT) in quanto sono sempre esistiti come fonte diretta di entrate per il bilancio dell’UE, a differenza dell’imposta sul valore aggiunto e dei contributi nazionali, che sono messi a disposizione del bilancio dell’UE dagli Stati membri.
I dazi doganali derivano dalle politiche commerciali. Vengono imposti sulle importazioni di prodotti da paesi non appartenenti all’UE secondo aliquote determinate nella tariffa doganale comune.
Con l’abolizione dei contributi zucchero nel 2017, i dazi doganali sulle importazioni provenienti da paesi terzi sono le uniche risorse proprie tradizionali rimaste nel bilancio dell’UE”. ¹
L’art. 36 del TULD stabilisce che quando si realizza il presupposto dell’obbligazione doganale, ovverosia per le merci soggette a diritti di confine, il presupposto dell’obbligazione tributaria è costituito, relativamente alle merci estere, dalla loro destinazione al consumo entro il territorio doganale e, relativamente alle merci nazionali e nazionalizzate, dalla loro destinazione al consumo fuori del territorio stesso.
Si intendono destinate al consumo entro il territorio doganale le merci estere dichiarate per l’importazione definitiva e si intendono destinate al consumo fuori del predetto territorio le merci nazionali e nazionalizzate dichiarate per l’esportazione definitiva; l’obbligazione sorge alla data apposta sulla dichiarazione, in presenza dell’operatore, dal funzionario incaricato dell’accettazione.
Stabilire il presupposto è essenziale al fine della configurabilità del contrabbando.

Il contrabbando

Il contrabbando è tra quelle fattispecie di natura finanziaria in quanto, realizzandosi una sottrazione di merci al pagamento dei diritti di confine, si determina una lesione, in particolare, degli interessi dell’Unione europea.
Nel Testo Unico delle Leggi Doganali (“TULD”) agli artt. 36 e seguenti si leggono i presupposti che danno origine al delitto di contrabbandando, inteso come: “la condotta di chi introduce nel territorio dello Stato, in violazione delle disposizioni in materia doganale, merci che sono sottoposte ai diritti di confine”.
La fattispecie in esame si distingue in due tipologie: contrabbando extraispettivo (la prima fattispecie si realizza qualora la merce non si presenta agli Uffici doganali) e intraispettivo (si verifica all’atto della presentazione delle merci ma realizzando quegli artifici che deviano gli accertamenti dell’amministrazione doganale).
Gli artt. 282-291 del D.P.R. n. 43/1973 elencano le singole fattispecie di reato stabilendo per ognuna di esse le condotte alle quali viene collegata la violazione; in particolare abbiamo: art.282 (contrabbando nel movimento delle merci attraverso i confini di terra e gli spazi doganali); art. 283 (contrabbando nel movimento delle merci nei laghi di confine); art. 284 (contrabbando nel movimento marittimo delle merci); art. 285 (contrabbando nel movimento delle merci per via aerea); art. 286 (contrabbando nelle zone extra-dogana); art. 287 (contrabbando per indebito uso di merci importate con agevolazioni doganali); art. 288 (contrabbando nei depositi doganali); art. 289 (contrabbando nel cabotaggio e nella circolazione); art. 290 (contrabbando nell’esportazione di merci ammesse a restituzione di diritti); Articolo 291 (Contrabbando nell’importazione od esportazione temporanea); art. 291-bis (contrabbando di tabacchi lavorati esteri); art. 291-ter (circostanze aggravanti del delitto di contrabbando di tabacchi lavorati esteri); art. 291-quater (associazione per delinquere finalizzata al contrabbando di tabacchi lavorati esteri); art. 292 (altri casi di contrabbando); art. 294 (pena per il contrabbando in caso di mancato o incompleto accertamento dell’oggetto del reato).
La Cassazione penale, sentenza n. 33213/2014, ha evidenziato come sia configurabile “il delitto di contrabbando cosiddetto intraispettivo, previsto dall’art. 292 del D.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43, e non l’illecito amministrativo previsto dall’art. 303 del medesimo decreto, qualora la discordanza tra i valori denunciati e quelli accertati delle merci importate derivi non da una semplice dichiarazione ma da un comportamento fraudolento, volto a sottrarre in tutto o in parte la merce al dovuto diritto di confine”.
L’art. 303 del TULD è disciplinato nel capo II nell’ambito delle contravvenzioni ed illeciti amministrativi derivanti dall’applicazione della normativa doganale.
La norma prende in esame il caso delle differenze rispetto alla dichiarazione di merci destinate alla importazione definitiva, al deposito o alla spedizione ad altra dogana; in particolare essa prevede che qualora le dichiarazioni relative alla qualità, alla quantità ed al valore delle merci destinate alla importazione definitiva, al deposito o alla spedizione ad altra dogana con bolletta di cauzione, non corrispondano all’accertamento, il dichiarante è punito con la sanzione amministrativa da euro 103 a euro 516 a meno che l’inesatta indicazione del valore non abbia comportato la rideterminazione dei diritti di confine nel qual caso si applicano le diverse e ben più rilevanti sanzioni indicate all’ultimo comma.
Se i diritti di confine complessivamente dovuti secondo l’accertamento sono maggiori di quelli calcolati in base alla dichiarazione e la differenza dei diritti supera il cinque per cento, la sanzione amministrativa, qualora il fatto non costituisca più grave reato, è applicata come segue:

1. per i diritti fino a 500 euro, si applica la sanzione amministrativa da 103 a 500 euro;
2. per i diritti da 500,1 a 1.000 euro, si applica la sanzione amministrativa da 1.000 a 5.000 euro;
3. per i diritti da 1000,1 a 2.000 euro, si applica la sanzione amministrativa da 5.000 a 15.000 euro;
4. per i diritti da 2.000,1 a 3.999,99 euro, si applica la sanzione amministrativa da 15.000 a 30.000 euro;
5. per i diritti pari o superiori a 4.000 euro, si applica la sanzione amministrativa da 30.000 euro a dieci volte l’importo dei diritti.

Il D.Lgs. n.231/01

Con l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 231 del 2001 nel nostro sistema giuridico si è sancita la responsabilità dei soggetti collettivi in sede penale.
La normativa, pur essendo qualificata come amministrativa, ha una struttura strettamente connessa al penale; basti pensare infatti alla disciplina di accertamento della responsabilità in base alla quale trovano applicazione le norme del codice di procedura penale (art. 34), è prevista l’estensione della disciplina relativa all’imputato all’ente (art.35), l’attribuzione al giudice penale della competenza a conoscere degli illeciti 231 (art.36), etc.
L’ente è ritenuto responsabile per i reati commessi nel suo interesse o a suo vantaggio da due categorie di soggetti:

1. le persone che rivestono funzioni di rappresentanza, di amministrazione o di direzione dell’ente o di una sua unità organizzativa dotata di autonomia finanziaria e funzionale nonchè da persone che esercitano, anche di fatto, la gestione e il controllo dello stesso;
2. le persone sottoposte alla direzione o alla vigilanza di uno dei soggetti di cui alla lettera a).

Affinchè si possa giungere ad una condanna dell’ente occorre che il reato 231 non sia stato commesso dal soggetto agente nell’interesse esclusivo proprio o di terzi.
Pur in presenza di un reato il soggetto collettivo potrà andare esente da responsabilità qualora abbia adottato un modello di organizzazione e gestione del rischio connesso ai reati che astrattamente si possono verificare nello svolgimento della propria attività di business.
Infatti l’art. 6 precisa che “se il reato è stato commesso dalle persone indicate nell’articolo 5, comma 1, lettera a), l’ente non risponde se prova che…” a significare che la verificazione della fattispecie criminosa di per sé non rende inefficace l’esimente.
Quali sono gli elementi che si dovranno dimostrare esistenti per l’applicazione del Modello sono:

a) l’organo dirigente ha adottato ed efficacemente attuato, prima della commissione del fatto, modelli di organizzazione e di gestione idonei a prevenire reati della specie di quello verificatosi. Qualora il Modello sia adottato successivamente alla realizzazione del reato la normativa prevede una diminuzione della pena da un terzo alla metà qualora prima della dichiarazione di apertura del dibattimento di primo grado l’ente:

1. abbia risarcito integralmente il danno ed abbia eliminato le conseguenze dannose o pericolose del reato ovvero si è comunque efficacemente adoperato in tal senso;
2. abbia, per l’appunto, adottato e reso operativo un modello organizzativo idoneo a prevenire reati della specie di quello verificatosi;

b) il compito di vigilare sul funzionamento e l’osservanza dei modelli di curare il loro aggiornamento è stato affidato a un organismo dell’ente dotato di autonomi poteri di iniziativa e di controllo; tale organismo dovrà compiere le proprie attività di vigilanza in maniera sufficiente (requisito sub lett. d, art.6, co.1);
c) le persone hanno commesso il reato eludendo fraudolentemente i modelli di organizzazione e di gestione.

Affinchè il modello sia idoneo occorre che siano:

1. individuate le attività nel cui ambito possono essere commessi reati;
2. predisposti specifici protocolli diretti a programmare la formazione e l’attuazione delle decisioni dell’ente in relazione ai reati da prevenire;
3. individuate le modalità di gestione delle risorse finanziarie idonee ad impedire la commissione dei reati;
4. posti obblighi di informazione nei confronti dell’organismo deputato a vigilare sul funzionamento e l’osservanza dei modelli;
5. introdotto un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto delle misure indicate nel modello.

L’art. 7 del D.Lgs. n.231/01 si occupa delle prescrizioni che il modello deve contenere rispetto ai soggetti sottoposti stabilendo che, in relazione alla natura e alla dimensione dell’organizzazione nonché al tipo di attività svolta, devono essere previste misure idonee a garantire lo svolgimento dell’attività nel rispetto della legge e a scoprire ed eliminare tempestivamente situazioni di rischio.
L’efficace attuazione del modello richiede:

1. una verifica periodica e l’eventuale modifica dello stesso quando sono scoperte significative violazioni delle prescrizioni ovvero quando intervengono mutamenti nell’organizzazione o nell’attività;
2. un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto delle misure indicate nel modello.

Il D.Lgs. 231/01 ed il contrabbando

Nell’ambito dell’imponente attività di implementazione delle fattispecie incriminatrici che comportano una responsabilità 231 con il D.Lgs. n.75/2020 – con cui è stata data attuazione alla Direttiva UE 2017/1371sulla protezione degli Interessi finanziari della Unione europea (Direttiva «PIF») – si è stabilito l’introduzione dell’art. 25 sexiesdecies relativo al reato di contrabbando doganale attraverso il quale si cerca di interviene sull’elusione dei diritti doganali che rappresentano una risorsa propria dell’UE.
Le sanzioni previste sono quella pecuniaria fino a duecento quote; quando i diritti di confine dovuti superano centomila euro si applica all’ente la sanzione pecuniaria fino a quattrocento quote.
Oltre alle sanzioni pecuniarie si applicano all’ente le sanzioni interdittive previste dall’articolo 9, comma 2, lettere c), d) ed e) ovverosia:

• il divieto di contrattare con la pubblica amministrazione, salvo che per ottenere le prestazioni di un pubblico servizio;
• l’esclusione da agevolazioni, finanziamenti, contributi o sussidi e l’eventuale revoca di quelli già concessi;
• il divieto di pubblicizzare beni o servizi.

Nell’ambito di un protocollo di riduzione del rischio di verificazione del reato di contrabbando occorrerà richiamare anche il rispetto dei protocolli relativi al rapporto con funzionari della pubblica amministrazione in considerazione del fatto che l’Agenzia delle Dogane è un ente pubblico dotato di personalità giuridica che dipende direttamente dal Ministero dell’Economia e delle Finanze. Da ciò deriva che i funzionari sono pubblici ufficiali.
A ciò si aggiunga che l’altra Autorità che svolge compiti in materia doganale è rappresentata dalla Giardia di Finanza. Quindi i rapporti con i pubblici ufficiali dovranno seguire gli specifici protocolli predisposti dal soggetto collettivo.
Il codice doganale è fondato sul criterio dell’affidamento su quanto contenuto nella dichiarazione doganale. Vigono quindi tre generici obblighi in capo al soggetto che presenta i documenti in dogana:

1. esattezza e completezza delle informazioni;
2. autenticità dei documenti e dati ivi contenuti;
3. osservanza degli obblighi di legge.

Quindi tutta la documentazione necessaria alla presentazione della dichiarazione in dogana deve essere oggetto di attenta verifica da parte del soggetto importatore, in tal senso assume rilievo la qualifica dei fornitori extra UE, della gestione del ciclo passivo, il riscontro dell’avvenuto pagamento dei dazi doganali con la riconciliazione con la dichiarazione doganale, la verifica delle attività svolte da parte del rappresentante in dogana.
Deve essere individuato all’interno dell’organizzazione del soggetto collettivo il soggetto che è deputato alla individuazione del valore in dogana.
Presidio fondamentale è dato dalla tracciabilità dell’intero flusso passivo dall’ordine all’arrivo delle merci in magazzino con la corrispondenza dell’intera documentazione che va riconciliata con la documentazione doganale, in tal senso istituire anche una procedura di controllo a campione è senz’altro auspicabile.
A tali controlli si aggiungono quelli che ogni ordine deve essere formalizzato così come ogni operazione doganale delegato ad un fornitore di servizi doganali.
Particolare importanza è data da una attività di formazione sul momento doganale al fine di chiarire gli aspetti maggiormente importanti della gestione di classificazione, origine e valore delle merci importate.
Per quanto fin qui evidenziato si ritiene di consigliare l’organizzazione di personale che sia chiamato funzionalmente alla gestione degli aspetti doganali (amministrazione, logistica e magazzino su tutte).
In tal senso appare rilevante l’ottenimento dell’autorizzazione AEO attraverso la quale l’operatore economico sarà ritenuto da parte dell’Agenzia delle Dogane quale partner affidabile o molto affidabile in seguito ad una attività di audit da questa svolta.

1. Si veda il sito internet della Commissione europea – sezione dazi doganali. ↩︎