Le novità doganali del 2021

di Luigi Fruscione

Il 2021, che ormai sta giungendo al termine, sotto il profilo doganale è stato caratterizzato da alcuni eventi di portata storica quali l’uscita della Gran Bretagna dall’Unione Europea e il permanere della pandemia dovuta al COVID 19.
Tali eventi hanno impattato sul sistema doganale anche se con entità, modalità e per aspetti diversi tra loro.
Accanto a tali avvenimenti il 2021 si è caratterizzato per:

• l’entrata in vigore del nuovo regolamento sul dual use;
• un ulteriore avanzamento del sistema REX;
• alcune proroghe al superamento dei certificati previdimati di prova dell’origine delle merci.

L’anno in corso si chiuderà con la versione vigente del Sistema Armonizzato per la classificazione delle merci che verrà sostituita dal nuovo testo a partire dal 1° gennaio 2022.
Il presente contributo ripercorre le predette novità.

Brexit

L’avvenuto accordo raggiunto in extremis tra Unione europea e Gran Bretagna il 24 dicembre 2020 – quindi a pochi giorni dal termine del periodo transitorio in cui continuava a trovare applicazione il diritto dell’Unione sul territorio britannico – ha comportato un cambio epocale nei rapporti doganali tra le parti che ha inciso in particolare per quegli operatori economici che non erano particolarmente avvezzi alle operazioni di importazione ed esportazione cioè di trasferimento di merci da o verso Paesi extra UE.
Infatti si pensi, ad esempio, che dal 1° gennaio di quest’anno ha avuto fine la libera circolazione delle merci tra UE ed UK con la reintroduzione delle procedure tipiche del momento doganale. Dallo stesso accordo siglato emerge come si sia in presenza di un nuovo modo di doversi relazionare tra le parti sotto il versante della movimentazione delle merci.
Come indicato dalla Commissione europea¹ “l’accordo non riguarda soltanto gli scambi di merci e servizi, ma anche un’ampia gamma di altri settori d’interesse per l’Unione, come gli investimenti, la concorrenza, gli aiuti di Stato, la trasparenza fiscale, i trasporti aerei e stradali, l’energia e la sostenibilità, la pesca, la protezione dei dati e il coordinamento dei regimi di sicurezza sociale” ciò a testimonianza della volontà delle parti di porre le basi per rapporti su un ampio numero di tematiche.
Tralasciando in questa sede aspetti connessi alla libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali si evidenzia come, dal 1° gennaio 2021, essendo la Gran Bretagna diventata Paese extra Ue, rilevanti sono state le modifiche sotto il profilo doganale sia per gli operatori economici che per le stesse amministrazioni doganali in quanto non solo si sono dovute stabilire nuove regole relativamente al flusso delle merci, ma si è dovuto intervenire anche sulle infrastrutture informatiche (si pensi ai controlli ed al trattamento della documentazione doganale).
Sotto il versante degli operatori economici, molte aziende non hanno avuto problemi nella riorganizzazione della nuova gestione dei rapporti con fornitori, clienti e amministrazioni doganali presenti in Gran Bretagna in quanto già abituate a gestire le procedure di import/export (e, quindi, negli scambi con Paesi extra UE) mentre alcune hanno dovuto confrontarsi con il momento doganale (si faccia il caso di una impresa che nell’ambito del proprio business effettuava import o export solo verso Paesi europei e quindi in assenza dell’applicazione del processo doganale).
L’Accordo sugli scambi commerciali siglato tra le parti affronta il tema dello scambio delle merci alla parte seconda che è relativa al commercio, ai trasporti, alla pesca e ad altri accordi.
In particolare la tematica doganale è trattata in molteplici allegati in cui vengono stabilite disposizioni rilevanti per gli operatori economici:

• orig-1: note introduttive alle regole di origine specifiche per prodotto;
• orig-2: regole di origine specifiche per prodotto;
• orig-2 a: contingenti di origine e alternative alle regole di origine specifiche per prodotto di cui all’allegato orig-2 [regole di origine specifiche per prodotto];
• orig-2 b: regole transitorie specifiche per prodotto per gli accumulatori elettrici e i veicoli elettrici;
• orig-3: dichiarazione del fornitore;
• orig-4: testo dell’attestazione di origine;
• orig-5: dichiarazione comune riguardante il principato di Andorra;
• orig-6: dichiarazione comune riguardante la repubblica di San Marino; allegato custms-1 – operatori economici autorizzati) o quelle relative allo scambio di vino (allegato TBT-5) oppure quelle relative al trasporto di merci su strada (allegato road-1).

L’Agenzia delle dogane ha attivato una pagina sul proprio sito internet con le delucidazioni per le operazioni di import/export da e verso la Gran Bretagna post 31 dicembre 2020 ed in cui sono richiamati documenti quali l’Accordo Commerciale e di Cooperazione tra l’Unione Europea e il Regno Unito; l’informativa delle Dogane Britanniche (pubblicata il 18/03/2021); il documento relativo agli “effetti Brexit rinviati da UK per alcune procedure doganali – del 12/03/2021 (gli atti del 2020 sono invece: la Circolare n. 49 – Procedure di esportazione di merci da Uffici doganali nazionali – Facilitazioni e indicazioni operative in vista della Brexit del 30/12/2020; il documento Cites – Avviso ai portatori di interesse del 31/12/2020; l’Accordo di commercio e cooperazione tra l’Unione Europea ed il Regno Unito del 24/12/2020; la Nuova guida sulle procedure per la Brexit del 24/12/2020; il documento Brexit – Regolamento di esecuzione (UE) 2020/2038 della Commissione del 10/12/2020 che modifica il Regolamento di Esecuzione (UE) 2015/2447 per quanto riguarda i formulari di impegno del garante; il documento il Regno Unito lascia l’Unione Europea dal 1 febbraio 2020, ma continua ad applicarne le regole doganali e fiscali (IVA e accise) fino al 31 dicembre 2020)².
Appare evidente come il cambiamento nei rapporti tra UE e Gran Bretagna sia stato rilevante e per utilizzare al meglio le disposizioni contenute nell’Accordo gli operatori economici devono conoscere a fondo le previsioni ivi contenute mantenendosi aggiornati per gli sviluppi che nel corso del tempo sopraggiungeranno.

COVID-19

Situazione che ha continuato a caratterizzare il 2021 anche sotto il versante doganale è quella rappresentata dall’emergenza dovuta al COVID 19 in riferimento, in particolare, alle importazioni di prodotti di contrasto e che ha rappresentato (e senza dubbio rappresenta) una sfida ulteriore per le amministrazioni doganali.
I provvedimenti pubblicati dall’Agenzia delle Dogane³ nel 2021 sono contenuti in una specifica sezione del proprio sito internet; il primo è rappresentato dalla circolare n. 1/2021 relativo alla classificazione tariffaria di “mascherine facciali”, che deriva dal Regolamento di esecuzione (UE) 2020/1369 attraverso cui si sono introdotte nuove sottovoci TARIC per le maschere di protezione.
Il provvedimento contiene una utile tabella con l’indicazione delle sottovoci e della tipologia di merce interessata dalle modifiche.
Alla classificazione si è giunti “al fine di agevolare e armonizzare i controlli doganali negli Stati membri a livello dell’Unione” ragione per cui si è resoopportuno creare sottovoci TARIC supplementari per consentire“di distinguere più rapidamente i prodotti in questione da altri prodotti della stessa sottovoce, limitando così le conseguenze di eventuali ritardi nella catena di approvvigionamento durante la pandemia di COVID-19”⁴.
Quindi la creazione di nuovi codici all’interno della TARIC ha anche la finalità di monitorare i flussi commerciali di mascherine (oltre ai reattivi ed ai kit diagnostici).
Appare evidente come il momento doganale, anche nel caso della pandemia, rappresenti un punto centrale per rendere efficienti i flussi delle merci destinate al contrasto del COVID.
Al fine di garantire che i nuovi codici siano introdotti nella nomenclatura combinata, applicabile a decorrere dal 1° gennaio 2021, è stato necessario modificare l’allegato I del regolamento (CEE) n. 2658/87; ciò era avvenuto con altro regolamento, il 2159/2020 nel quale si dava conto del fatto che “la pandemia di COVID-19 è in corso nell’Unione e gli Stati membri stanno lottando per arrestarne la propagazione.  La domanda e l’utilizzo di determinati prodotti medici negli Stati membri, in particolare le maschere facciali di protezione, i reattivi per diagnostica e i kit diagnostici, sono pertanto elevati e continuano a crescere e rimarranno presumibilmente elevati anche in futuro. Le importazioni di tali merci comportano sfide supplementari per le autorità doganali.
Al fine di agevolare e armonizzare i controlli doganali negli Stati membri a livello dell’Unione, è opportuno creare sottovoci TARIC supplementari che consentirebbero di distinguere più rapidamente i prodotti in questione da altri prodotti della stessa sottovoce, limitando così le conseguenze di eventuali ritardi nella catena di approvvigionamento durante la pandemia di COVID-19”.
Il capitolo della nomenclatura oggetto di modifica è il 63 – altri manufatti tessili confezionati; assortimenti; oggetti da rigattiere e stracci – ed in particolare la voce 6307 – altri manufatti confezionati, compresi i modelli di vestiti.
Tra le sottovoci inserite vi è la 630790 93 – Maschere filtranti (FFP) secondo la norma EN149; altre maschere conformi a una norma analoga a quella per maschere utilizzabili come dispositivi di protezione delle vie respiratorie dalle particelle e la 6307 90 95 – altri.
Oltre alle mascherine il predetto Regolamento prende in esame anche ulteriori modifiche alla TARIC che hanno riguardato il capitolo 30 – prodotti farmaceutici – alla voce 3002 – che riguarda sangue umano; sangue animale preparato per usi terapeutici, profilattici o diagnostici; antisieri, altre frazioni del sangue e prodotti immunologici, anche modificati o ottenuti mediante procedimenti biotecnologici; vaccini, tossine, colture di microorganismi (esclusi i lieviti) e prodotti simili – ed in particolare le sottovoci 3002 13 00 – prodotti immunologici, non miscelati, non presentati sotto forma di dosi, né condizionati per la vendita al minuto – 3002 14 00 – prodotti immunologici, miscelati, non presentati sotto forma di dosi, né condizionati per la vendita al minuto – 3002 15 00 – prodotti immunologici, presentati sotto forma di dosi o condizionati per la vendita al minuto.
Anche la sottovoce 3002 20 – vaccini per la medicina umana; 3002 20 10 – Vaccini contro i coronavirus legati alla SARS (specie SARS-CoV); 3002 20 90 – altri.
Il secondo provvedimento dell’Agenzia delle Dogane riguarda il “trattamento IVA per le importazioni dei beni necessari al contenimento e alla gestione dell’emergenza covid-19” affrontato con la circolare n.9/2021 attraverso cui si fornisce un quadro del trattamento IVA dei prodotti relativi al contrasto del COVID.
Ulteriore importante atto è quello relativo alle “importazioni in esenzione dai dazi all’importazione e dall’IVA” di cui alla Decisione della Commissione europea n. 2021/660 del 19 aprile 2021 recante modifica della decisione (UE) 2020/491 relativa all’esenzione dai dazi doganali all’importazione e dall’IVA concesse all’importazione delle merci necessarie a contrastare gli effetti della pandemia di covid‐19”.
Il provvedimento riprende la Decisione (UE) n. 491 del 3 aprile 2020 con la quale erano state previste le condizioni per l’applicazione dell’esenzione dai dazi doganali e dall’IVA per i prodotti importati per contenere e contrastare la pandemia.
In considerazione, purtroppo, del perdurare del COVID la predetta Decisione è stata confermata alla scadenza più volte.
Nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea, del 23 aprile 2021, è stata pubblicata la Decisione (UE) 2021/660 attraverso la quale si è estesa l’efficacia della Decisione (UE) n. 2020/491 intervenendo sull’articolo 3 della stessa, ammettendo al beneficio le operazioni di importazione della specie da effettuarsi fino al 31 dicembre 2021.
Ulteriori provvedimenti dell’Agenzia sono relativi alle esportazioni dei vaccini⁵.

REX

Il REX – Register EXporter system – è il sistema informatico attraverso il quale gli esportatori registrati in una apposita banca dati, dal 2017, possono attestare direttamente l’origine preferenziale delle merci nell’ambito dell’SPG e degli Accordi preferenziali che prevedono tale strumento. Da ciò deriva che il REX sostituirà, man mano, sia il FORM A che l’EUR 1.
Occorre precisare che il sistema di attestazione dell’origine non modifica in alcun modo le regole di attribuzione dell’origine che rimangono immutate.
In seguito alla domanda presentata dall’operatore economico, l’amministrazione doganale procede alla registrazione degli esportatori nella banca dati REX con l’attribuzione, attraverso un codice, dello status di esportatore registrato (che è strumento diverso dall’esportatore autorizzato).
Gli Accordi che attualmente prevedono la certificazione dell’origine preferenziale tramite REX sono quello tra l’UE e il Canada (CETA), l’UE e il Giappone, l’UE e il Vietnam, l’UE e il Regno Unito (CTA UE-Regno Unito), l’UE e la Costa d’Avorio, l’UE e il Ghana, l’UE e l’Africa orientale e meridionale (ESA).
Come indicato nella Circolare 13/D del 2017 dell’Agenzia delle dogane, una volta che sia stato assegnato il numero di registrazione REX, questo sarà utilizzato per tutte le esportazioni per cui è possibile utilizzare tale strumento.
In caso di variazione dei dati comunicati per la registrazione l’operatore economico dovrà darne pronta informazione alle autorità di registrazione.
L’accesso al sistema è soggetto a revoca sia su richiesta dell’operatore economico che delle autorità. 
Lo status di esportatore registrato può essere revocato su istanza dell’operatore (che non soddisfa più le condizioni richieste dal sistema REX oppure non intende più utilizzare il proprio numero di registrazione) o d’ufficio dall’Agenzia delle dogane (mancato rispetto degli obblighi o frode).
Come precisato dall’Agenzia delle dogane “un esportatore già registrato e successivamente revocato può richiedere una nuova registrazione ove dimostri che le condizioni e i requisiti venuti meno siano stati ristabiliti. In tale caso l’Ufficio competente assegna un nuovo numero di registrazione all’esportatore e non riutilizza il vecchio numero revocato” (Circolare 13/D del 2017).
L’attestazione di origine, così come indicato dall’art. 92 del Regolamento (UE) n.2447/2015 (RE), è fornita dall’esportatore al proprio cliente stabilito nell’Unione e contiene i dati specificati nell’allegato 22-07 RE ed è compilata in lingua inglese, francese o spagnola; essa può essere redatta su qualsiasi documento commerciale che consenta l’identificazione dell’esportatore interessato e delle merci in questione (art. 92 – RE, par.3).
Come evidenziato dalla Circolare 4/2021 dell’Agenzia delle Dogane “nell’ottica del processo di adeguamento dei sistemi informativi ai principi del Codice Doganale dell’Unione (CDU), i Servizi Tecnici della Commissione Europea hanno sviluppato il Portale dell’Operatore per il REX, disponibile dal 25 gennaio p.v., per consentire la presentazione elettronica delle richieste di registrazione alla banca dati REX”.
Il provvedimento chiarisce le modalità di accesso per gli operatori economici al portale REX, le funzionalità a cui si ha accesso ed il caso in cui pervenga agli Uffici doganali una domanda cartacea di registrazione al sistema.
Il secondo provvedimento dell’Agenzia delle Dogane è la Circolare n.24/2021 che riguarda la proroga dell’avvio della fase 2 del portale dell’operatore in quanto “nella prima fase, tuttora in corso, l’utilizzo del Portale REX è facoltativo e alternativo alla domanda su carta. Nella circolare 4/2021, infatti si ribadiva che:

1. Si raccomanda agli operatori economici di non presentare più volte la stessa domanda per esportatore registrato (una volta tramite modulo cartaceo e una volta tramite il Portale REX);
2. l’utilizzo del Portale REX per inviare le domande per ottenere lo status di esportatore registrato nel corso della prima fase del progetto è facoltativo ma se ne raccomanda l’utilizzo in vista della seconda fase nella quale, una volta rimossa la deroga all’art. 6 comma 1 del CDU per il sistema REX, tale modalità diventerà obbligatoria”.

Con la Circolare n.24/2021 si informano, quindi, gli operatori economici che “i Servizi Tecnici della Commissione europea hanno stabilito una proroga del periodo transitorio, comunicando che l’avvio della seconda fase è stata differita tra la fine del primo quadrimestre e l’inizio del secondo quadrimestre 2022”.

La digitalizzazione dei certificati di origine preferenziale

Al fine di ottenere la preferenza tariffaria è necessario che la merce sia scortata da un certificato che attesti l’origine della merce; in particolare tali documenti sono:

1. l’EUR 1, relativo agli accordi preferenziali o alle preferenze concesse unilateralmente dall’UE. I modelli da utilizzare sono quelli indicati nei Protocolli di origine contenuti negli Accordi mentre occorrerà far riferimento al facsimile indicato all’allegato 22-10 RE per le concessioni unilaterali (art. 113 RE).
2. l’EUR MED, trova applicazione nell’ambito del cumulo Paneuromediterraneo;
3. il FORM A, previsto nell’ambito dell’SPG⁶.

La sempre maggiore digitalizzazione del momento doganale riguarda anche il documento in parola che, nel lungo periodo, arriverà a ricomprendere anche la fase della richiesta e del rilascio dei certificati di origine preferenziale.
La procedura per la digitalizzazione del processo di richiesta dei certificati EUR1, EURMED e A.TR sono disponibili, in via sperimentale, già a partire dal 10 novembre 2020.
Nel corso del 2021 l’Agenzia delle dogane ha emesso la circolare n. 2/2021 nella quale si evidenziava come:

1. l’utilizzo della procedura per la digitalizzazione del processo relativo ai certificati EUR1, EURMED e A.TR diviene obbligatoria, a decorrere dal 19 gennaio 2021, limitatamente alla fase della richiesta; infatti si procede verso il superamento del sistema cartaceo di gestione dei documenti attestanti l’origine preferenziale della merce attraverso l’utilizzazione della procedura digitale per la richiesta dei certificati in questione.
2. mantenere la modalità di previdimazione dei certificati EUR1, EURMED e A.TR fino alla data del 30 aprile 2021.

Con la successiva circolare n.16/2021⁷ – relativa alle procedure di rilascio dei certificati di circolazione eur 1 “full digital” – è stato disposto che:

1. “solo per le operazioni doganali di esportazione dall’Italia verso la Confederazione Elvetica, a partire dal 15 marzo 2021, nel rispetto delle disposizioni unionali in materia, su base meramente facoltativa è stata avviata la procedura sperimentale anche per rilascio dei certificati di circolazione EUR1 “full digital”; tale sperimentazione, che ha consentito per queste operazioni la digitalizzazione dell’intero processo, rappresenta una tappa importante nell’evoluzione tecnologica ed organizzativa finalizzata alla definitiva digitalizzazione e dematerializzazione dei certificati di origine preferenziale in questione”. Nella Circolare si dava riscontro della “significativa adesione degli Operatori Economici interessati alla suddetta procedura sperimentale EUR1 “full digital”” e, quindi, si riteneva, limitatamente alle operazioni in export dall’Italia verso la Confederazione Elvetica sussistenti “i presupposti per il superamento della pratica della c.d. “previdimazione” dei relativi certificati di origine delle merci”. Ciò determinava, con esclusivo riferimento alle operazioni di esportazione con la Confederazione Elvetica, a decorrere dal 1° maggio 2021 la fine della “stampa del certificato di origine EUR1 su moduli previdimati dall’Ufficio delle Dogane. Per tali operazioni, laddove non intenda [l’operatore economico] aderire alla procedura sperimentale EUR1 “full digital”, l’Operatore Economico dovrà trasmettere una richiesta digitale del certificato di origine che sarà poi validato in forma cartacea da parte del competente Ufficio delle Dogane”.
2. Per i certificati EUR1, EURMED e A.TR relativi ad operazioni di esportazione diverse da quelle con la Confederazione Elvetica veniva confermato, invece, sino al 31 luglio 2021, l’utilizzo della modalità di c.d. “previdimazione” dei certificati successivamente prorogato al prossimo 31 dicembre 2021 con la Circolare 31/2021.

DUAL USE

Il 9 settembre 2021 è entrato in vigore il Regolamento (UE) 2021/821 del 20 maggio 2021 con cui si istituisce un regime dell’Unione di controllo delle esportazioni, dell’intermediazione, dell’assistenza tecnica, del transito e del trasferimento di prodotti a duplice uso che sono quelli, inclusi il software e le tecnologie, che possono avere un utilizzo sia civile sia militare. Sono compresi i prodotti che possono essere impiegati per la progettazione, lo sviluppo, la produzione o l’uso di armi nucleari, chimiche o biologiche o dei loro vettori, inclusi tutti i prodotti che possono avere sia un utilizzo non esplosivo sia un qualsiasi impiego nella fabbricazione di armi nucleari o di altri ordigni esplosivi nucleari.
Il regolamento vuole essere anche uno strumento per gli operatori economici che trattano tali prodotti come emerge dal Considerando 3 al Regolamento: “il presente regolamento mira inoltre a rafforzare gli orientamenti da fornire agli esportatori, in particolare alle piccole e medie imprese (PMI), per quanto riguarda le pratiche responsabili, senza tuttavia pregiudicare la competitività globale degli esportatori di prodotti a duplice uso o di altre industrie o università associate residenti o stabiliti in uno Stato membro”.

Nomenclatura del Sistema Armonizzato 2022

Il Sistema Armonizzato di classificazione delle merci è lo strumento alla base delle tariffe doganali per 211 Paesi del mondo.
Dalla sua introduzione nel 1988 la nomenclatura (classificazione costituita da codici a 6 cifre) è stata rivista cinque volte rispettivamente nel 1996, 2002, 2007, 2012 e 2017; a gennaio 2022 entrerà in vigore l’ultima versione approvata.
Il nuovo testo prevede 351 interventi con l’introduzione di nuovi prodotti quali veicoli aerei senza equipaggio (UAV), i cosiddetti droni, i rifiuti elettrici ed elettronici, prodotti a base di tabacco e nicotina, etc.

1. Si veda – https://ec.europa.eu/ – sezione “l’accordo sugli scambi commerciali e la cooperazione tra l’UE e il Regno Unito”. ↩︎
2. Si veda https://www.adm.gov.it/portale/infobrexit. ↩︎
3. Si veda https://www.adm.gov.it/portale/emergenza-covid-19. ↩︎
4. Si veda Regolamento di esecuzione (UE) n.2159/2020, considerando n.6. ↩︎
5. Si veda https://www.adm.gov.it/portale/determinazioni-direttoriali. ↩︎
6. Oltre a tali certificati vi è il anche l’ATR che, però, trovando applicazione nell’ambito dell’unione doganale tra UE e Turchia attesta non l’origine ma bensì la posizione di libera pratica della merce in tale contesto. ↩︎
7. si veda anche la circolare n.13/2021 – Procedure di rilascio dei certificati di circolazione eur 1 “full digital” per le operazioni doganali di esportazione dall’Italia verso la Confederazione Svizzera ↩︎