di Teresa Gentilini
Il disegno di legge A.C. 2427 recante nuove norme in materia di illeciti agroalimentari
Nel marzo 2020 è stato presentato alla Camera il disegno di legge A.C. n. 2427 (d’ora in avanti disegno di legge o DDL) recante “Nuove norme in materia di illeciti agro-alimentari”1, assegnato alla Commissione Giustizia, per l’esame in sede referente, il 23 aprile 2020.
La proposta legislativa si presenta quale rivisitazione del disegno di legge S. n. 283 della XVIII Legislatura, atto che recepiva pressoché fedelmente l’articolato del precedente disegno di legge S. n. 2231 della XVII Legislatura, comunicato alla Presidenza il 4 febbraio 2016, riportante l’apparato normativo così come elaborato dalla Commissione di studio presieduta da Gian Carlo Caselli2.
Nelle Linee Guida per lo schema di disegno di legge recante “Nuove norme in materia di reati agroalimentari”3, tre sono le “esigenze più pressanti” individuate nel vigente quadro applicativo: “… estendere la responsabilità degli enti ai reati alimentari di maggiore gravità; incentivare l’applicazione concreta delle norme in tema di responsabilità degli enti, da parte dell’autorità di polizia giudiziaria e della stessa autorità giudiziaria; favorire l’adozione e l’efficace attuazione di più puntuali modelli di organizzazione e di gestione da parte delle imprese anche di minore dimensione…”.
Il progetto di legge A.C. n. 2427, composto di 13 articoli, mutua quegli obiettivi e si propone di perseguirli attraverso una revisione delle fattispecie incriminatrici rilevanti e mediante l’introduzione di nuovi strumenti volti a contrastare il fenomeno fraudolento nell’ambito dell’attività d’impresa.
Con riguardo alla responsabilità amministrativa dell’ente, in particolare, non solo si prevede di inserire le frodi sanitarie (art. 439 e segg. c.p.) nell’alveo dei reati-presupposto della responsabilità 231, ma viene altresì delineato un nuovo Modello di organizzazione e gestione, pensato ad hoc per le imprese operanti nel settore alimentare.
Ragioni di economicità del presente contributo costringono a concentrare l’analisi solamente su alcune delle proposte legislative contenute nel DDL AC n. 2427, quali quelle riguardanti le modifiche al Decreto Legislativo 8 giugno 2001, n. 231 (art. 5 del DDL) e quelle a queste connesse, tra cui, ad esempio, le modifiche al Codice penale e all’art. 5 della Legge n. 283/1962, incidenti sulla formulazione di taluni reati-presupposto.
Frodi sanitarie nel novero dei reati-presupposto della responsabilità amministrativa dell’impresa alimentare e modifiche alle frodi commerciali
Il DDL A.C. n. 2427 si propone, in prima battuta, di colmare un importante vuoto di tutela, attraverso la previsione dell’introduzione delle frodi sanitarie (artt. 439 e segg. c.p.) nel novero dei reati-presupposto della responsabilità 231 dell’impresa alimentare.
Pure alcune ipotesi di cui all’art. 5 della Legge n. 283/1962, disposizione normativa che viene applicata quotidianamente per garantire la sicurezza igienico-sanitaria delle sostanze alimentari, sono previste quali illeciti contenuti nella parte speciale del Decreto Legislativo n. 231/2001. Si tratta, in particolare, delle previsioni, di natura delittuosa, di cui ai commi primo e secondo del novellato dettato normativo, che prevedono la punizione di chiunque, nell’ambito di un’attività di impresa, prepari, produca, trasporti, importi, esporti, introduca in custodia temporanea o in deposito doganale, spedisca in transito, detenga per il commercio, somministri o commercializzi con qualunque modalità alimenti, comprese acque e bevande, che, per inosservanza delle procedure o dei requisiti di sicurezza prescritti da leggi o regolamenti oppure per il cattivo stato o l’inidoneità delle condizioni di conservazione, per i trattamenti subìti, per l’alterazione ovvero per la presenza di ingredienti, componenti, cariche microbiche o additivi vietati o superiori ai limiti stabiliti da regolamenti o disposizioni ministeriali, risultano nocivi o inadatti al consumo umano, anche soltanto per particolari categorie di consumatori (comma primo), ovvero allorquando, a causa della falsità o incompletezza delle informazioni commerciali fornite in relazione agli alimenti, il loro consumo risulti nocivo, anche soltanto per particolari categorie di consumatori (comma secondo).
Se i medesimi fatti vengono commessi a titolo di colpa, permane la responsabilità penale (personale) dell’autore dell’illecito, ma non vi è estensione di responsabilità al soggetto collettivo che, dunque, sarà chiamato a rispondere unicamente per le ipotesi di reato di natura dolosa.
Degna di nota risulta, altresì, la proposta relativa all’introduzione di fattispecie di nuovo conio, quali l’art. 440-bis c.p. (Importazione, esportazione, commercio, trasporto, vendita o distribuzione di alimenti, medicinali o acque pericolosi), che comporta per l’ente la sanzione pecuniaria da trecento a seicento quote e l’interdizione dall’esercizio dell’attività da sei mesi a un anno, ovvero l’art. 440-ter c.p. (Omesso ritiro di alimenti, medicinali o acque pericolose), che punisce “fuori dei casi di concorso nei reati previsti dagli articoli 440 e 440-bis, l’operatore del settore alimentare o del commercio che, essendo a conoscenza della pericolosità del consumo di alimenti, medicinali o acque da lui detenuti o alienati, omette di provvedere immediatamente al loro ritiro dal mercato o al richiamo presso gli acquirenti o gli attuali detentori oppure di informare immediatamente le autorità amministrative competenti per la sicurezza degli alimenti, delle acque e dei medicinali. Alla stessa pena soggiace l’operatore del commercio che non osserva i provvedimenti dati dall’autorità competente per l’eliminazione del pericolo di cui al primo comma”.
Senonché, la ventura fattispecie di reato presuppone la consapevolezza, in capo all’OSA, non solamente della non conformità del prodotto ai requisiti di sicurezza, ma altresì della pericolosità del consumo del prodotto non conforme. Accertamento estremamente difficoltoso tanto da ipotizzare in via teorica, quanto da conseguire in sede processuale.
Con riguardo all’aspetto della comunicazione alimentare (non solo attraverso l’etichettatura), interessante appare, ancora, la nuova previsione di cui all’art. 440-quater c.p. (Informazioni commerciali ingannevoli o pericolose), che punisce chiunque, mediante informazioni commerciali false o incomplete riguardanti alimenti, acque o medicinali, pregiudica la sicurezza del loro consumo con pericolo per la salute pubblica, nonché quella del cosiddetto Disastro sanitario (art. 445-bis c.p.), che si configura allorquando dai fatti illeciti di cui agli artt. 440, 440-bis, 440-ter, o 440-quater c.p. derivi per colpa la lesione grave o gravissima o la morte di tre o più persone, nonché il pericolo grave e diffuso di analoghi eventi ai danni di altre persone.
Attenzione, perché per talune di queste fattispecie incriminatrici, è prevista la punibilità anche solo colposa (art. 452 c.p.), ipotesi in cui il criterio di imputazione della responsabilità dell’ente, costituito dall’interesse o vantaggio, dovrà, all’evidenza, essere riferito alla condotta e non anche all’evento lesivo, come già espresso dalla Suprema Corte a Sezioni Unite in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro4 e, più di recente, in tema di illeciti ambientali5.
Inoltre, per tutti i citati delitti contro la salute pubblica, lo schema di riforma prevede per l’ente anche l’irrogazione della sanzione della interdizione dell’esercizio dell’attività (fino a sei mesi per i reati di cui agli artt. 440-ter, 440-quater c.p., per quelli di cui all’art. 5, commi 1 e 2, Legge n. 283/1962, nonché per le previsioni colpose di cui all’art. 452 c.p.; fino a un anno per il delitto di cui all’art. 440-bis c.p.; da uno a due anni per i reati di cui agli artt. 439, 440 e 445-bis c.p.). A ciò si aggiunga che, se l’ente o una sua unità organizzativa vengono stabilmente utilizzati allo scopo unico o prevalente di consentire o agevolare la commissione di tali reati, si applica la sanzione dell’interdizione definitiva dall’esercizio dell’attività ai sensi dell’articolo 16, comma 3, D.Lgs. n. 231/2001.
Quanto ai delitti contro l’economia pubblica, l’industria, il commercio e il patrimonio agroalimentare (in questi termini verrebbe modificata la rubrica del titolo VIII del Libro Secondo del Codice penale), è proposta la responsabilità dell’ente anche in ordine al nuovo reato di Agropirateria (art. 517-quater.1 c.p.), che prescrive la punizione di fatti e metodi frodatori (frode nel commercio di alimenti, commercio di alimenti con segni mendaci), posti in essere, al fine di trarne profitto, in modo sistematico e attraverso l’allestimento di mezzi o attività organizzate, senza che ciò configuri i delitti associativi di cui agli artt. 416 e 416-bis c.p. .
Se, da un lato, la vigente fattispecie incriminatrice della frode nell’esercizio del commercio (art. 515 c.p.) non viene toccata dal progetto di riforma, dall’altro è rilevante notare che è prevista l’introduzione di una figura delittuosa a questa speciale, ovverosia il reato di Frode nel commercio di alimenti (art. 517-sexies c.p.), che vorrebbe sostituirsi all’attuale art. 516 c.p. e che mira a punire, in via residuale, chiunque, nell’esercizio di un’attività agricola, commerciale, industriale o di intermediazione, importi, esporti, spedisca in transito, introduca in custodia temporanea o in deposito doganale, trasporti, detenga per vendere, offra o ponga in vendita, somministri, distribuisca o metta altrimenti in circolazione alimenti, comprese acque e bevande, che, per origine, provenienza, qualità o quantità, siano diversi da quelli dichiarati o pattuiti.
Si segnala che il trattamento sanzionatorio pensato per le persone fisiche in caso di condanna per frode di alimenti è più severo rispetto a quello previsto per la frode comune in commercio ex art. 515 c.p. (reclusione da quattro mesi a due anni e multa da euro 4.000 a euro 10.000, a fronte della reclusione fino a due anni o la multa fino a 2.065 euro oggi prevista per l’art. 515 c.p.); inspiegabilmente, inasprimento della sanzione non è previsto per la persona giuridica che venga dichiarata responsabile dell’illecito amministrativo derivante dal reato (sanzione pecuniaria fino a trecento quote, a fronte dell’attuale sanzione pecuniaria fino a cinquecento quote prevista per il reato di cui all’art. 515 c.p.).
Il Modello di organizzazione e gestione per l’impresa alimentare
L’elemento di maggiore novità contenuto nel DDL in esame è costituito, senza dubbio, dalla previsione di un Modello di Organizzazione e Gestione pensato ad hoc per l’ente qualificato come impresa alimentare.
Ci si riferisce, segnatamente, alla proposta di inserire un articolo 6-bis al D.Lgs. n. 231/2001, che provveda a riempire di contenuto e a declinare la figura generale ed astratta di compliance program per l’impresa alimentare, attraverso la previsione di un vero e proprio Statuto cui l’ente operante nel settore food debba attenersi nell’adozione ed efficace adozione del Modello organizzativo aziendale e, dunque, per escludere o attenuare la propria responsabilità in caso di verificazione di uno o più reati-presupposto.
Il DDL A.C. n. 2427 prevede, in particolare, che “nei casi di cui all’articolo 6, il modello di organizzazione e gestione idoneo ad aver efficacia esimente o attenuante della responsabilità amministrativa degli enti che svolgono taluna delle attività di cui all’articolo 3 del regolamento (CE) n. 178/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2002, deve essere adottato ed efficacemente attuato assicurando l’applicazione di un sistema aziendale per l’adempimento di tutti gli obblighi giuridici, previsti a livello nazionale e sovranazionale, relativi: a) al rispetto dei requisiti relativi alla fornitura di informazioni sugli alimenti; b) alle attività di verifica sui contenuti delle comunicazioni pubblicitarie al fine di garantire la coerenza degli stessi rispetto alle caratteristiche del prodotto; c) alle attività di vigilanza con riferimento alla rintracciabilità, ossia alla possibilità di ricostruire e di seguire il percorso di un prodotto alimentare attraverso tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione; d) alle attività di controllo sui prodotti alimentari, finalizzate a garantire la qualità, la sicurezza e l’integrità dei prodotti e delle loro confezioni in tutte le fasi della filiera; e) alle procedure di ritiro o di richiamo dei prodotti alimentari importati, prodotti, trasformati, lavorati o distribuiti non conformi ai requisiti di sicurezza degli alimenti; f) alle attività di valutazione e di gestione del rischio, compiendo adeguate scelte di prevenzione e di controllo; g) alle periodiche verifiche sull’effettività e sull’adeguatezza del modello. 2. I modelli organizzativi di cui al comma 1, avuto riguardo alla natura e alle dimensioni dell’organizzazione e del tipo di attività svolta, devono in ogni caso prevedere: a) idonei sistemi di registrazione dell’avvenuta effettuazione delle attività ivi prescritte; b) un’articolazione di funzioni che assicuri le competenze tecniche e i poteri necessari per la verifica, la valutazione, la gestione e il controllo del rischio, nonché un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto delle misure indicate nel modello; c) un idoneo sistema di vigilanza e di controllo sull’attuazione del modello e sul mantenimento nel tempo delle condizioni di idoneità delle misure adottate. Il riesame e l’eventuale modifica del modello organizzativo devono essere adottati quando siano scoperte violazioni significative delle norme relative alla genuinità e alla sicurezza dei prodotti alimentari o alla lealtà commerciale nei confronti dei consumatori ovvero in occasione di mutamenti nell’organizzazione e nell’attività in relazione al progresso scientifico e tecnologico”.
Dunque, adempimento di tutti gli obblighi giuridici, previsti a livello nazionale e sovranazionale (European Food Law), riguardanti determinate materie e, al comma secondo, requisiti minimi che il Modello organizzativo deve possedere per essere ritenuto idoneo.
Quanto al primo profilo, gli obblighi di cui alle lettere a) e b), in particolare, si riferiscono alle regole della corretta informazione alimentare; occorre, dunque, costruire ed attuare un sistema aziendale capace di comunicare informazioni non solo in maniera fedele alle caratteristiche dei prodotti, ma anche in modo leale e non ingannevole. I processi e le attività aziendale da attenzionare maggiormente appaiono, quindi, quelli di etichettatura, realizzazione del packaging, pubblicità e promozione dei prodotti (sponsorizzazione compresa).
Le lettere c), d), ed e) richiamano la tutela della food safety e della qualità dei prodotti in tutte le fasi della filiera: obblighi di rintracciabilità, di controllo di qualità, sicurezza ed integrità di prodotti e confezioni, di ritiro o richiamo dei prodotti non conformi. Dunque, assumono importanza diversi strumenti organizzativi: dai sistemi di gestione della qualità (tra cui procedure di accreditamento e di selezione dei fornitori), alle analisi a campione su prodotti e ingredienti; ancora, i controlli sulla gestione del processo produttivo, le condizioni di conservazione dei prodotti, le logistiche (es.: procedure di accreditamento e selezione dei vettori, condizioni di trasporto, catena del freddo), il controllo interno sul rispetto del disciplinare di produzione dei prodotti DOP/IGP, il controllo interno sul rispetto dei principi e delle norme di produzione del metodo biologico, i controlli sui materiali ed oggetti a contatto con gli alimenti (MOCA), le procedure di tracciabilità e rintracciabilità di cui all’art. 18 del Reg. CE n. 178/2002, i protocolli di ritiro e richiamo dei prodotti non sicuri, il piano di autocontrollo HACPP ed eventuali sistemi di gestione ISO, UNI, ecc..
Il Modello “speciale” di cui al venturo art. 6-bis, D.Lgs. n. 231/01 dovrebbe riguardare tutti gli enti “che svolgono taluna delle attività di cui all’art. 3 del Regolamento europeo n. 178/2002”, disposizione normativa che fornisce non solamente la nozione di ‘impresa alimentare’, ma anche quella di ‘operatore del settore alimentare’, di ‘impresa nel settore dei mangimi’, di ‘operatore nel settore di mangimi’, di ‘commercio al dettaglio’, di ‘immissione sul mercato’, di ‘produzione primaria’.
Senonché, l’art. 2, par. 3, del Regolamento n. 178/2002 esclude dalla definizione di alimento i mangimi e, dunque, sarebbe auspicabile un intervento normativo chiarificatore sul punto.
Di non agevole individuazione risulta, altresì, il rapporto che debba intendersi intercorrente tra il Modello “speciale” proposto per l’impresa alimentare all’art. 6-bis e il Modello di organizzazione e gestione di cui al noto art. 6, D.Lgs. n. 231/2001.
Potrebbe, infatti, ipotizzarsi un Modello ex art. 6-bis che si sostituisca a quello di cui all’art. 6, costituendo norma speciale, ovvero che integri quest’ultimo, attraverso la previsione di specifici obblighi in materia di food law, o, ancora, che si aggiunga al Modello di cui all’art. 6.
Si ritiene che la seconda ipotesi sia preferibile, ben potendo l’impresa alimentare adottare ed efficacemente attuare (qualora non l’abbia già fatto) un modello di organizzazione e gestione ai sensi dell’art. 6, D.Lgs. n. 231/2001, necessario per la prevenzione di reati presupposto non inerenti al comparto alimentare, a cui aggiungere, nello stesso documento, le disposizioni particolari individuate dall’art. 6-bis per la prevenzione specifica della commissione di illeciti agroalimentari.
Diversamente dal Modello di cui all’art. 30 D.Lgs. n. 81/2008 in materia di infortuni sul luogo di lavoro, a cui dichiaratamente vorrebbe ispirarsi, il DDL in esame non indica affatto quali reati-presupposto il Modello di cui al citato art. 6-bis intenda prevenire.
Non sovviene, sul punto, nemmeno l’analisi di ciascuna delle categorie di obblighi giuridici elencate nella proposta normativa; basti pensare, a titolo esemplificativo, che i doveri di cui alle lettere a) e b) sembrano certamente volti a scongiurare le frodi commerciali, ma i medesimi obblighi di informazione alimentare veicolano anche sicurezza (safety) del prodotto (si ipotizzi l’omessa indicazione in etichetta di allergeni).
Idem dicasi per gli obblighi di cui alle successive lettere c), d) ed e), evocanti la salubrità dell’alimento (e dunque le frodi sanitarie), salubrità che, tuttavia, passa anche attraverso la qualità del prodotto e la sua fedele identificazione.
Considerazioni conclusive
Il progetto di riforma in materia di illeciti agroalimentari si propone di estendere la responsabilità 231 dell’ente ad illeciti, quali quelli contro la salute pubblica, pregiudizievoli per la salute del consumatore. Questo obiettivo è da salutare certamente con favore; tuttavia, non convince pienamente la riformulazione delle attuali fattispecie incriminatrici, che rischia di non essere in grado di superare il problema attuale legato all’inapplicabilità pratica di tali ipotesi delittuose, in ragione della inafferrabilità del bene giuridico ‘salute pubblica’. Probabilmente, quindi, l’attenzione potrebbe spostarsi verso beni giuridici intermedi, strumentali e funzionali al perseguimento dell’incolumità comune, quali la sicurezza nel consumo dell’alimento e, in definitiva, la sicurezza del prodotto alimentare medesimo.
Quanto al Modello di organizzazione e gestione “speciale” per l’impresa alimentare, la previsione contenuta nel proposto art. 6-bis vuole essere una specificazione normativa, pensata in chiave garantista, in grado di riempire di contenuti il requisito dell’idoneità del Modello6; sotto altro punto di vista, la tipizzazione di un MOG dettato per il settore alimentare potrebbe ritenersi superflua, specie se si considera che gli obblighi in materia di sicurezza alimentare, di derivazione europea, sono già cogenti (art. 288 TFUE) e i soggetti operanti lungo la filiera adottano già sistemi di autocontrollo e misure prevenzionistiche.
Purtuttavia, vero è che alle best practices e alle misure organizzative già implementate dall’OSA in conformità all’European Food Law, il modello di organizzazione e gestione di cui al D.Lgs. n. 231/2001 attribuisce valenza e funzione nuove, quali parti di un sistema organizzativo integrato, finalizzato alla prevenzione della commissione di reati nell’interesse o a vantaggio dell’ente stesso.
Sarebbe auspicabile, in ogni caso, che la scelta di prevedere un modello organizzativo ad hoc fosse determinata non tanto dalla natura dell’ente e/o dell’oggetto sociale perseguito, quanto dalla finalità di prevenire la commissione di reati-presupposto specificatamente individuati.
La risoluzione di queste criticità costituisce, a sommesso avviso di chi scrive, presupposto necessario per l’adozione di un sistema di compliance aziendale di tipo globale, in grado di contrastare i fenomeni criminosi dell’industria alimentare.
- https://www.camera.it/leg18/126?tab=&leg=18&idDocumento=2427&sede=&tipo= ↩︎
- http://www.senato.it/leg/17/BGT/Schede/Ddliter/testi/46462_testi.htm ↩︎
- Il testo delle Linee Guida è disponibile al seguente link: https://www.penalecontemporaneo.it/upload/1445592533Linee%20Guida%20Definitivo%20%20Commissione%20Caselli.pdf ↩︎
- Cassazione Penale, Sez. UU., 24 aprile 2014 (dep. 18 settembre 2014), n. 38343. ↩︎
- Cassazione Penale, Sez. III, 4 ottobre 2019 (dep. 27 gennaio 2020), n. 3157. ↩︎
- CUPELLI, C., «La riforma dei reati in materia agroalimentare: la responsabilità degli enti e i nuovi meccanismi estintivi», in Responsabilità da reato degli enti. Un consuntivo critico, ed. BORSARI, R., Padova 2016, p. 285. ↩︎
