L’autorizzazione doganale AEO: strumento di affidabilità internazionale per le imprese

di Luigi Fruscione

La cooperative compliance doganale ed il business aziendale

L’internazionalizzazione delle imprese, nella maggior parte dei casi piccole e medie ma anche micro, ha comportato la necessità di confrontarsi con le procedure doganali; il fatto che queste siano molto tecniche e complesse ha determinato che non sempre fossero evidenti i benefici che possono derivare dall’applicazione, nel proprio business, dei numerosi strumenti offerti dalla normativa doganale che ha due scopi essenziali: controllare e facilitare i traffici delle imprese dell’Unione.
Nell’ambito dell’internazionalizzazione la dogana diventa un fattore rilevante per sostenere il business aziendale: chiaro in tal senso il Considerando n.16 al Codice doganale dell’Unione “il completamento del mercato interno, la riduzione degli ostacoli al commercio e agli investimenti internazionali … hanno trasformato il ruolo delle dogane, assegnando loro una funzione di guida nella catena logistica e rendendole, nella loro attività di monitoraggio e gestione del commercio internazionale, un catalizzatore della competitività dei Paesi e delle società. La normativa doganale dovrebbe pertanto riflettere la nuova realtà economica e la nuova dimensione del ruolo e del compito delle dogane”.
Il nuovo Codice – di seguito anche CDU – ha la finalità di facilitare i traffici leciti riducendo gli ostacoli al commercio (in tal senso si veda la Circolare n.8/D 2016 dell’Agenzia delle Dogane).
Accanto a tale approccio metodologico, nell’applicazione concreta degli strumenti offerti dal CDU, è possibile notare la strettissima relazione tra vantaggi derivanti dal loro inserimento nei processi aziendali e una ottimizzazione dei risultati di business: diminuzione dei costi di produzione, velocità dell’approvvigionamento e di invio dei prodotti ai propri clienti, etc.
AEO, self-assessment, sdoganamento centralizzato, pre-clearing, perfezionamenti, deposito doganale, ordinaria presso luogo autorizzato, ITV ed IVO, accordi preferenziali sono solo alcuni degli strumenti offerti alle imprese dal legislatore comunitario per favorirle sugli scenari internazionali.
Ognuno di questi strumenti può essere calato, in base all’operatività aziendale, in ogni impresa sia essa piccola, media o grande incidendo in maniera significativa su costi, tempistiche e modalità del processo di lavorazione e vendita.
La gestione della componente doganale di un prodotto – che trova declinazione tipica nella gestione a) del dazio doganale gravante su di esso e sulle materie che lo compongono, b) sui costi connessi alla movimentazione dei semilavorati in ragione dei tempi e dei controlli – deve elevarsi ad elemento di pianificazione economica dell’impresa.
Ma allora perché le imprese non accedono in maniera massiva agli strumenti doganali? Due delle possibili risposte risiedono nel fatto che 1) trattasi di una normativa molto tecnica per un verso e 2) l’accesso alle semplificazioni non è un obbligo ma una libera scelta del singolo operatore economico che, quindi, per poterne beneficiare, deve conoscerne l’esistenza e avere chiari gli impatti positivi che la sua adozione può determinare nei vari processi aziendali.

Lo status AEO: l’operatore affidabile

Il tassello di sistema per sfruttare al massimo i vantaggi offerti dal CDU è rappresentato dall’autorizzazione quale operatore economico autorizzato (AEO), introdotto nel 2005 e implementato tre anni dopo.
Tale figura è, a tutti gli effetti, uno strumento di cooperative compliance, che consente l’accesso riservato ed esclusivo ad alcuni autorizzazioni/semplificazioni doganali oltre ad apportare vantaggi operativi.
La figura dell’AEO è prevista dall’art. 38 del CDU il quale stabilisce che “un operatore economico che è stabilito nel territorio dell’Unione e che soddisfa i criteri di cui all’articolo 39 [del CDU] può presentare domanda per ottenere lo status di operatore economico autorizzato”.
L’autorizzazione può essere di due tipi:

1. un primo per un operatore economico autorizzato nel settore della semplificazione doganale, che consente al titolare di beneficiare di alcune semplificazioni previste ai sensi della normativa doganale; oppure
2. un secondo tipo per un operatore economico autorizzato nel settore della sicurezza, che conferisce al titolare il diritto di ottenere agevolazioni attinenti alla sicurezza.

Le due tipologie di autorizzazioni sono cumulabili tra loro con la cd. “full” (a+b).
Una volta ottenuta l’autorizzazione questa non è soggetta a scadenza ma sarà solo oggetto di verifica periodica da parte dell’Agenzia delle dogane.

I requisiti

Primo requisito che occorre verificare da parte dell’operatore economico interessato allo status AEO è quello di individuare il proprio ruolo nella catena logistica internazionale stabilendo se sia produttore, esportatore, gestore di deposito, importatore, etc.; infatti sarà necessario, in base al ruolo ricoperto, comprendere la propria compliance a temi quali la security del sito e delle merci, le procedure di gestione delle dichiarazioni doganali, dell’origine delle merci, etc.
Infatti ogni qualifica ha delle ricadute specifiche in ambito di valutazione dei requisiti AEO; ad esempio il produttore è un operatore economico che nell’ambito della propria attività produce merci destinate all’esportazione determinando la necessità di assicurare 1) la sicurezza del processo di fabbricazione dei propri prodotti e 2) la sicurezza delle modalità di fornitura ai propri clienti; a ciò si aggiunga l’obbligo di essere 3) conforme alle norme doganali in materia di origine¹.
Generalmente l’operatore economico sarà sia importatore che esportatore; quest’ultima figura è, ai fini dell’AEO, ai sensi dell’articolo 1, punto 19, del Regolamento delegato (UE) 2015/2446 della Commissione del 28 luglio 2015:

1. il privato che trasporta le merci che devono uscire dal territorio doganale dell’Unione se tali merci sono contenute nei bagagli personali dello stesso;
2. negli altri casi, quando a) non si applica:

1. la persona stabilita nel territorio doganale dell’Unione che ha la facoltà di decidere e ha deciso che le merci devono uscire da tale territorio doganale;
2. quando i) non si applica, qualsiasi persona stabilita nel territorio doganale dell’Unione che è parte del contratto in virtù del quale le merci devono uscire da tale territorio doganale;

Per ottenere lo status di AEO occorre che siano rispettati i seguenti requisiti:

• assenza di violazioni gravi o ripetute della normativa doganale e fiscale, nonché assenza di trascorsi di reati gravi in relazione all’attività economica del richiedente negli ultimi 3 anni[2];
• un controllo sulle operazioni e sul flusso di merci, mediante un sistema di gestione delle scritture commerciali e, se del caso, di quelle relative ai trasporti, che consenta adeguati controlli doganali;
• una solvibilità finanziaria che consenta all’Operatore di adempiere ai propri impegni;
• esistenza di un adeguato standard di sicurezza che garantisca la sicurezza della catena di approvvigionamento internazionale (solo per la autorizzazione AEO “security” e “C+S”);
• esistenza di standard pratici di competenza o qualifiche professionali in relazione agli aspetti doganali.

Come specificato dall’art. 29 del Regolamento (UE) n.2447/2015 “le autorità doganali tengono in debita considerazione le caratteristiche specifiche degli operatori economici, in particolare delle piccole e medie imprese, nel valutare il soddisfacimento dei criteri AEO”: ciò significa che ci sarà una valutazione da parte del Team dell’Agenzia, chiamato a valutare l’affidabilità del richiedente l’autorizzazione, parametrata sul segmento di appartenenza dell’operatore economico: una grande azienda avrà dei parametri di sicurezza diversi da quelli di una piccola impresa; la tipologia di prodotti trattati determinano misure diverse, etc.

I vantaggi

I vantaggi sono molteplici e vanno dalla riduzione dei controlli all’atto delle operazioni doganali all’accesso esclusivo a specifiche facilitazioni doganali a istruttorie più rapide per alcune autorizzazioni.
Ad esempio il Codice doganale stabilisce che “l’operatore economico autorizzato … beneficia di un trattamento più favorevole rispetto ad altri operatori economici per quanto riguarda i controlli doganali a seconda del tipo di autorizzazione concessa, tra cui un numero minore di controlli fisici e basati sui documenti”, quindi ci sarà una riduzione dei controlli all’atto delle operazioni doganali ed anche dei controlli a posteriori.
In particolare:

1. Casi in cui lo status di AEO è necessario per avere accesso a una semplificazione/autorizzazione: Garanzia globale con importo ridotto per le obbligazioni doganali e gli oneri esistenti; infatti l’art. 95, par.3 del CDU stabilisce che “quando deve essere costituita una garanzia globale per le obbligazioni doganali e gli altri oneri che sono insorti, un operatore economico autorizzato per la semplificazione doganale è autorizzato, su richiesta, a usare una garanzia globale con un importo ridotto”; Sdoganamento centralizzato, ove sia richiesta un’autorizzazione (articolo 179, paragrafo 2, del CDU); Iscrizione nelle scritture del dichiarante (art. 182, paragrafo 3 del CDU): “le autorità doganali possono, su richiesta, esonerare dall’obbligo di presentazione delle merci. In tal caso si considera che le merci siano state svincolate al momento dell’iscrizione nelle scritture del dichiarante. Tale esonero può essere concesso se il dichiarante è operatore economico autorizzato per le semplificazioni doganali”; Autovalutazione (art. 185 del CDU e art. 151 del Regolamento (UE) n.2446/2015 – RD): “le autorità doganali possono, su richiesta, autorizzare un operatore economico a espletare determinate formalità doganali che devono essere svolte da tali autorità, a determinare l’importo dei dazi all’importazione e all’esportazione dovuti e a svolgere alcuni controlli sotto vigilanza doganale”.
2. Casi in cui alcuni dei criteri per una particolare semplificazione/autorizzazione sono coperti dai criteri AEO ad esempio: Autorizzazione di semplificazione relativa al valore in dogana delle merci, (articolo 71 Regolamento delegato (UE) 2015/2446); Garanzia globale (articolo 95, paragrafo 1, del CDU); Garanzia globale o esonero dalla garanzia per le obbligazioni doganali e gli altri oneri che potrebbero sorgere (articolo 95, paragrafo 2, del CDU); Autorizzazione a usare una garanzia globale temporaneamente vietata (articolo 96, paragrafo 2, del CDU); Approvazione di un luogo diverso dall’ufficio doganale competente (articolo 115 Regolamento delegato (UE) 2015/2446); Autorizzazione ad utilizzare dichiarazioni doganali semplificate (Regolamento delegato (UE) 2015/2446); Autorizzazione per l’iscrizione nelle scritture del dichiarante (articolo 150 Regolamento delegato (UE) 2015/2446); Destinatario autorizzato (TIR) (articolo 187 Regolamento delegato (UE) 2015/2446); Autorizzazione di semplificazioni relative al transito (articolo 191 Regolamento delegato (UE) 2015/2446).
3. Casi in cui i criteri per una particolare semplificazione/autorizzazione sono considerati equivalenti ai criteri AEO: Autorizzazione per la gestione delle strutture di deposito per la custodia temporanea (articolo 148, paragrafo 2, lettera b), e paragrafo 4, terzo comma, del CDU); Autorizzazione per i regimi speciali (articolo 211, paragrafo 3, lettera b), articolo 214, paragrafo 2, e articolo 223, paragrafo 2, secondo comma, del CDU.

Sotto il versante operativo gli AEO beneficeranno di una riduzione dei controlli fisici, documentali e di scanner fino al 90%, della priorità di notifica e di trattamento in caso di selezione per i controlli, della possibilità di richiedere un luogo specifico per il controllo doganale, della diminuzione degli importi delle garanzie.

Il mutuo riconoscimento delle autorizzazioni AEO

Lo status di AEO e, quindi, i vantaggi connessi, sono riconosciuti anche in Paesi extra UE in seguito ad accordi di mutuo riconoscimento sottoscritti dall’UE con Paesi quali Cina, Stati Uniti, Giappone, Svizzera, Norvegia ed Andorra.
Attraverso il mutuo riconoscimento l’Amministrazione doganale di un Paese riconosce l’autorizzazione AEO rilasciata nell’ambito del programma dell’altro Paese attribuendo altresì i vantaggi e le agevolazioni proprie dello status che comprendono minori controlli in quanto lo status del partecipante al programma di cooperative compliance è riconosciuto da entrambi i Paesi (es. UE e Cina) ed è utilizzato come fattore di valutazione del rischio nei sistemi di individuazione automatica. Ad esempio – per quel che riguarda il recentissimo Accordo sugli scambi commerciali e la cooperazione tra l’Unione europea, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord – si stabilisce, all’art. 103, par.2, lettera g, che le parti debbano sviluppare una cooperazione anche per quanto riguarda i seguenti aspetti: “… instaurazione del reciproco riconoscimento dei programmi di operatore economico autorizzato per rendere sicuro e facilitare il commercio”; i programmi di partenariato commerciale in esame sono:
“a) il programma di operatore economico autorizzato dell’Unione europea (sicurezza) (articolo 38, paragrafo 2, lettera b), del regolamento (UE) n. 952/2013;
b) il programma di operatore economico autorizzato del Regno Unito (sicurezza) (articolo 38, paragrafo 2, lettera b), del regolamento (UE) n. 952/2013, conservato nell’ordinamento interno del Regno Unito)”.
L’allegato 18 all’Accordo tratta proprio il tema dell’operatore economico autorizzato ed in particolare l’articolo 2 – relativo al reciproco riconoscimento e competenza per l’attuazione – stabilisce che la qualifica di AEO nell’ambito dei programmi di partenariato commerciale dell’Unione e del Regno Unito è riconosciuta compatibile e i titolari della qualifica di AEO concessa nel quadro di ciascun programma sono trattati in conformità del disposto dell’articolo 4.
Tale ultima disposizione stabilisce che ciascuna parte accorda un trattamento comparabile a quello riservato agli AEO nell’ambito del programma di partenariato commerciale dell’altra parte.
Il programma di partenariato commerciale di cui all’articolo 110 del presente accordo comprende il seguente trattamento:
“a) si tiene favorevolmente conto della qualifica di AEO concessa dall’altra parte nella propria valutazione dei rischi, al fine di ridurre ispezioni o controlli, nonché in altre misure connesse alla sicurezza;
b) si dà priorità all’ispezione delle partite oggetto delle dichiarazioni sommarie di entrata o uscita presentate da un AEO, se l’autorità doganale decide di effettuare un’ispezione;
c) si tiene conto della qualifica di AEO concessa dall’altra parte al fine di trattare l’AEO come partner sicuro al momento di valutare i requisiti dei partner commerciali per le domande di adesione a norma del proprio programma; e ci si impegna a stabilire un meccanismo comune di continuità operativa per reagire alle perturbazioni nei flussi commerciali dovute ad aumenti dei livelli di allarme in materia di sicurezza, chiusura di frontiere e/o calamità naturali, emergenze pericolose o altri incidenti gravi, in cui le operazioni di trasporto commerciale prioritarie cui partecipano gli AEO potrebbero essere agevolate e accelerate ove possibile dalle autorità doganali”.

La procedura per ottenere l’autorizzazione AEO

Prima di presentare all’Ufficio delle Dogane la domanda per l’ottenimento dell’autorizzazione AEO occorre effettuare una attenta autovalutazione del soggetto collettivo così da verificarne l’attuale grado di affidabilità; in tal senso i documenti di supporto rilevanti sono: il questionario di autovalutazione, gli orientamenti TAXUD e le Note esplicative per il questionario di autovalutazione AEO.
L’allegato 1/b alle Note chiarisce agli operatori economici che vogliono acquisire lo status che “lo scopo del questionario di autovalutazione (QAV) AEO è aiutarvi, in qualità di richiedenti, a comprendere quali siano i requisiti associati all’ottenimento dello status di AEO e fornire alle autorità doganali informazioni su di voi e sulla vostra attività, oltre a quelle indicate nella vostra domanda. Le informazioni fornite dall’operatore economico nel QAV AEO possono anche essere utilizzate al fine di concedere altre autorizzazioni per le quali sia necessario rispettare alcuni o tutti i criteri AEO. Le presenti istruzioni contengono sia una guida su come rispondere alle domande del questionario, sia alcune informazioni sugli standard che le autorità doganali si aspettano che siano raggiunti e loro dimostrati al fine di ottenere l’autorizzazione AEO”.
Preliminarmente alla presentazione della domanda il richiedente l’autorizzazione è preferibile che prenda contatto con l’autorità doganale di rilascio; nomini una persona di contatto con l’Amministrazione doganale competente incaricata della domanda.
La tempistica prevede che entro 180 giorni dall’accettazione della domanda l’Agenzia si debba pronunciare sulla richiesta concedendo o meno l’autorizzazione previo esame del questionario di autovalutazione ed attività di audit presso l’azienda.
In caso di esito positivo verrà emesso un giudizio di Affidabilità (A) o di Alta Affidabilità (AA).

QAV – questionario di autovalutazione

Come si è evidenziato in precedenza l’autovalutazione che l’operatore economico è chiamato a svolgere deve essere effettuata tramite il questionario di autovalutazione scaricabile dal sito internet dell’Agenzia delle dogane.
Il questionario, che dovrà essere compilato con la partecipazione di tutte le funzioni pertinenti del richiedente, è suddiviso in 6 sezioni che riguardano: informazioni sull’operatore economico, osservanza degli obblighi doganali, il sistema contabile e logistico, la solvibilità finanziaria, gli standard pratici di competenza o qualifiche professionali e, infine, i requisiti di sicurezza.
In particolare, occorre chiarire che l’ultima sezione del questionario, la 6, attiene alla security e non alla sicurezza di cui al Dlgs n.81/08; infatti le Note esplicative per il questionario di autovalutazione AEO chiariscono come tale sezione riguardi “il criterio Sicurezza per AEO. La sua compilazione è richiesta solo se intendete richiedere un’autorizzazione AEOS. L’autovalutazione per questo requisito comprende tutte le sedi che sono rilevanti per le attività doganali del richiedente.
Si chiede di dimostrare un elevato livello di consapevolezza per quanto riguarda le misure di sicurezza, internamente e nelle vostre attività commerciali con clienti, fornitori e prestatori esterni di servizi, considerando il vostro ruolo nella catena di approvvigionamento internazionale.
Questi requisiti non sono da confondere con quelli di salute e sicurezza (cfr. orientamenti AEO)”.
Ad esempio il quesito 6.1.2 richiede: a) È stata effettuata una valutazione dei rischi e delle minacce per l’azienda? b) È previsto un piano di sicurezza per ciascuna sede (se del caso)? Con quale frequenza tali documenti vengono rivisti e aggiornati?
In tal caso le Note esplicative chiariscono la portata della domanda specificando quanto segue: “le autorità doganali chiedono una valutazione documentata dei rischi e delle minacce eseguita da voi o da un’impresa che si occupa di sicurezza, se ve ne avvalete. La mancata presentazione di tale valutazione in occasione della loro visita può automaticamente comportare la raccomandazione che la domanda venga respinta.
La valutazione di rischi e minacce deve riguardare tutte le sedi che sono rilevanti ai fini delle vostre attività doganali. Il suo scopo è identificare rischi e minacce che possono verificarsi nella parte della catena di approvvigionamento internazionale in cui operate e cercare misure per ridurli al minimo. Essa deve coprire tutti i rischi inerenti alla sicurezza del vostro ruolo nella catena di approvvigionamento internazionale, includendo ad esempio:
• minacce fisiche ai locali e alla merce;
• minacce di natura fiscale;
• disposizioni contrattuali applicabili ai partner commerciali nella vostra catena di approvvigionamento”.
Appare evidente come l’interesse sia rivolto specificatamente ai temi della security.
Ulteriore esempio deriva dalla domanda 6.2.1: “a) Fornire una breve descrizione delle modalità di messa in sicurezza dei confini esterni dei locali aziendali. In che modo viene controllata l’osservanza di tali procedure?
b) In che modo, da chi e a quali intervalli vengono effettuati i controlli su recinzioni ed edifici? In che modo vengono registrati tali controlli e i relativi risultati? c) Come vengono riportati e trattati gli incidenti inerenti alla sicurezza?”.

L’automonitoraggio

L’Agenzia delle Dogane con la Determina Direttoriale n.166081 del 5 giugno 2020 stabilisce, all’art.6, che “per garantire l’attività obbligatoria di automonitoraggio da parte degli Operatori Economici in possesso dell’autorizzazione AEO – ai sensi dell’art. 23, comma 2 del Regolamento UE n. 952/2013 – nonché per migliorare e standardizzare la comunicazione tra l’Autorità doganale e gli operatori economici, questi ultimi dovranno utilizzare il modello predisposto … e trasmetterlo all’Ufficio delle Dogane competente, obbligatoriamente entro e non oltre il 31 luglio di ogni anno nonché tutte le volte in cui dovessero emergere nuovi fattori potenzialmente in grado di incidere sul mantenimento o sul contenuto dell’autorizzazione AEO e connessi benefici”.
La Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sullo stato dei lavori relativi all’attuazione della strategia e del piano d’azione dell’UE per la gestione dei rischi doganali del 18 gennaio 2021 al punto 2.6 ha individuato la necessità di intensificare la cooperazione con gli operatori; infatti si prevede che l’art. 23 del Codice Doganale dell’Unione prevede che “il destinatario della decisione informa senza indugio le autorità doganali in merito a eventuali fattori emersi dopo l’adozione della decisione e potenzialmente in grado di incidere sul mantenimento o sul contenuto di quest’ultima”; ciò in ambito AEO ha determinato la predisposizione di un modello di automonitoraggio da trasmettere entro e non oltre il 31 luglio di ogni anno all’amministrazione doganale nonché tutte le volte che dovessero sorgere elementi in grado di incidere sul mantenimento o sul contenuto dell’autorizzazione.

1. L’origine rappresenta uno degli elementi dell’accertamento doganale insieme alla qualità, quantità e valore.
   Le regole di origine, che sono utilizzate per determinare la “nazionalità” delle merci scambiate nel commercio internazionale, si dividono in due categorie a seconda che vi sia un vantaggio tariffario o meno: nel primo caso avremo l’origine preferenziale nel secondo quella non preferenziale.
   [1] Il Regolamento di esecuzione (UE) 2020/1727 della Commissione del 18 novembre 2020 – che modifica il regolamento di esecuzione (UE) 2015/2447 per quanto riguarda talune norme relative agli operatori economici autorizzati – ha fornito una interpretazione dell’art. 24 del Regolamento 2447/2015 stabilendo, al Considerando 1, che “per assicurare, ai fini del conferimento dello status di operatore economico autorizzato, un’attuazione uniforme del criterio di cui all’articolo 39, lettera a), del regolamento (UE) n. 952/2013 (il «codice»), relativo all’assenza di violazioni gravi o ripetute della normativa doganale e fiscale, compresa l’assenza di trascorsi di reati gravi in relazione all’attività economica del richiedente, è necessario chiarire alcune disposizioni dell’articolo 24 del regolamento di esecuzione (UE) 2015/2447 della Commissione. In primo luogo, è necessario chiarire che, per quanto riguarda le violazioni, il criterio è rispettato quando nessuna autorità amministrativa o giudiziaria abbia adottato alcuna decisione che concluda che una delle persone di cui all’articolo 24, paragrafo 1, lettera b), ha commesso siffatte violazioni nel corso degli ultimi tre anni. I fatti alla base di una violazione devono essersi verificati nei tre anni precedenti, benché in alcuni casi l’autorità amministrativa o giudiziaria possa giungere a una conclusione su tali fatti una volta trascorsi i tre anni in questione. In secondo luogo, è necessario chiarire che le pertinenti violazioni gravi o ripetute della normativa doganale e fiscale sono quelle relative all’attività economica delle persone di cui alla lettera b) del suddetto articolo. In terzo luogo, è necessario chiarire quali persone diverse dal richiedente debbano essere valutate sulla base di tale criterio, in funzione della struttura organizzativa del richiedente”. ↩︎