La responsabilità da reato dell’impresa alimentare: introduzione agli illeciti agroalimentari

di Teresa Gentilini
Premessa.

Quello della responsabilità da reato dell’ente operante nel settore food costituisce un tema giuridico di estremo interesse e di grande attualità. Da anni il legislatore italiano lavora a uno schema di riforma in materia di illeciti agro-alimentari, dal cosiddetto Progetto Caselli dell’ottobre 20151, passando per il disegno di legge S. n. 283 della XVIII Legislatura2, fino al disegno di legge A.C. n. 24273 assegnato alla Commissione Giustizia, per l’esame in sede referente, il 23 aprile 2020 ed attualmente in discussione in Parlamento.
L’intento complessivo del legislatore domestico è quello di un intervento di riforma che poggi su di un programma di politica criminale adeguato alla gravità empirico-criminologica degli illeciti e all’importanza dei beni tutelati.
Il business criminale legato al settore food viene stimato in continua, costante crescita; il sistema mafioso occupa spazi sempre più ampi dell’economia del settore agroalimentare, al punto che pare appropriato parlare, da qualche anno, di “(agro)mafia 3.0”, costituita da “organizzazioni che esprimono una «governance multilivello» o più «governance multilivello» sempre più interessate a sviluppare affari in collaborazione che non a combattersi”4.
La complessità del tema della responsabilità amministrativa dell’impresa alimentare ai sensi del Decreto Legislativo 8 giugno 2001, n. 231 impone, ad avviso dell’autore, la necessità di introdurre il tema attraverso una riflessione preliminare, dedicata a concetti giuridici chiave propri della materia, il cui significato e la cui portata incidono, in misura preponderante, sull’esegesi e sull’applicazione pratica di talune disposizioni normative attualmente vigenti, in primis di natura penale, quali i reati c.d. agroalimentari.
Il presente contributo si propone di offrire tale doverosa introduzione ad argomenti tecnico-giuridici specifici che verranno illustrati nei prossimi numeri della rivista, quali lo studio del quadro normativo attualmente vigente in materia di responsabilità 231 dell’impresa alimentare e l’analisi dello schema di riforma in materia di illeciti agro-alimentari che il legislatore italiano vorrebbe adottare.

European Food Law, impresa alimentare, OSA.

La disciplina giuridica degli alimenti si caratterizza per una pluralità variegata di fonti (nazionali, europee, internazionali), che operano su più livelli e che interagiscono tra loro, integrandosi e coordinandosi secondo il principio del primato del diritto dell’Unione Europea.
Il pervasivo intervento del legislatore europeo, in uno con l’affermarsi di un approccio sistemico, ove la legislazione alimentare risulta ordinata secondo principi condivisi generalmente riconosciuti, ha portato, nel corso dei decenni, all’affermazione di un diritto alimentare europeo (European Food Law) costituito per la quasi totalità di atti giuridici vincolanti direttamente applicabili (art. 288 TFUE) nei paesi dell’Unione.
Parlare di “impresa alimentare” ha un significato preciso secondo l’European Food Law.
Il concetto trova espressa definizione all’articolo 3, n. 2, del Regolamento (CE) n. 178/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio del 28 gennaio 2002, che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare5, regolamento altrimenti conosciuto come General Food Law (GFL).
L’articolo 3, n. 2 della GFL individua l’impresa alimentare in “ogni soggetto pubblico o privato, con o senza fini di lucro, che svolge una qualsiasi delle attività connesse ad una delle fasi di produzione, trasformazione e distribuzione degli alimenti”.
Si tratta di una definizione fortemente innovativa, che, come è stato autorevolmente osservato, non può in alcun modo essere “comparata con la nozione economica di impresa, né con quella giuridica presente nell’ordinamento nazionale”6, potendo, all’evidenza, l’impresa alimentare assumere qualsiasi veste giuridica (società di persone, società di capitali anche unipersonale, società cooperativa, consorzio, ente privo di personalità giuridica, ecc.) e non perseguire necessariamente finalità lucrativa.
Più che la forma e lo scopo, quali caratteristiche del soggetto ente, il legislatore UE ha, in buona sostanza, optato per una definizione di tipo sostanzialistico di “impresa alimentare”, ove tutti i soggetti che si trovino ad operare lungo la filiera degli alimenti possono assumerne la qualifica, con tutti gli obblighi e le responsabilità che ne derivano, in considerazione di ciò che essi fanno.
È, dunque, impresa alimentare il soggetto che opera nell’ambito della produzione primaria (il riferimento va, in primis, all’impresa agricola) – ad esclusione della produzione primaria per uso domestico privato o della preparazione, manipolazione e conservazione domestica di alimenti destinati al consumo domestico privato (articolo 1, par. 3, Reg. CE n. 178/02)-, nonché chiunque prepari, trasformi, distribuisca alimenti, ovvero si occupi di attività a queste accessorie, quali, a titolo esemplificativo, lo stoccaggio o il trasporto di derrate alimentari, per il semplice fatto di operare – sia pur per brevi o, se si vuole, non principali segmenti – all’interno della food chain.
La definizione europea di “impresa alimentare” appare possedere diversi punti di contatto con la disciplina normativa interna di cui al decreto legislativo n. 231/2001 in materia di responsabilità da reato dei soggetti collettivi, che, come noto, include tra i destinatari del sistema sanzionatorio ivi delineato enti che abbiano adottato diversi modelli di corporate governance, soggetti collettivi che posseggano o meno personalità giuridica, o, ancora, che perseguano finanche scopi non lucrativi7 o che svolgano servizi pubblici (articolo 1).
Nell’incontro tra diritto alimentare e responsabilità 231, accanto a quella di impresa alimentare va considerata la nozione di “operatore del settore alimentare” (OSA), definito all’articolo 3, n. 3, Reg. CE n. 178/2002 come il soggetto responsabile di garantire il rispetto delle disposizioni della legislazione alimentare nell’impresa alimentare posta sotto il suo controllo. Ciò in considerazione del fatto che può assumere la qualifica di OSA anche una persona giuridica, soggetto distinto dall’impresa alimentare di cui l’operatore è responsabile.
Ruolo significativo, all’interno della catena degli alimenti, è ricoperto sine dubio anche da organizzazioni di produttori (OP), associazioni di organizzazione di produttori (AOP), organizzazioni interprofessionali (OI), consorzi di tutela di prodotti agroalimentari D.O.P. e I.G.P., che, nell’esercizio delle rispettive attività, possono astrattamente essere soggetti destinatari della disciplina sanzionatoria di cui al decreto legislativo n. 231/2001.
Maggiori perplessità si pongono con riferimento all’applicabilità della disciplina sanzionatoria 231 all’impresa alimentare costituita individualmente.
Se, infatti, la littera legis, riferendosi espressamente agli “enti”, sembrerebbe evocare l’intero spettro dei “soggetti di diritto metaindividuale”8 e se sul piano teleologico, presupposto per la responsabilità amministrativa risulta essere quantomeno la possibilità di distinguere soggettivamente autore del reato (persona fisica) e responsabile dell’illecito amministrativo (soggetto collettivo) dipendente da quel reato, commesso nell’interesse o vantaggio del secondo, la giurisprudenza non ha ancora assunto una posizione chiara sul tema e la questione resta tuttora aperta9.

Alimento, pericolo, rischio.

In tanto è possibile tratteggiare una responsabilità amministrativa dell’ente qualificato come impresa alimentare in quanto si faccia riferimento a fatti di reato tipici del settore, che risentano maggiormente, nell’applicazione pratica, di talune peculiarità in considerazione dell’oggetto “alimento”.
È chiaro, infatti, che anche l’ente operante nel comparto alimentare, al pari di qualsiasi altro operatore economico costituito in forma collettiva che scelga di conformarsi al sistema preventivo di cui al decreto legislativo n. 231/2001, debba prevenire il rischio di commissione, al proprio interno, di reati per così dire “trasversali” o “comuni”, quali quelli contro il patrimonio, i delitti informatici, la criminalità organizzata, i delitti contro la pubblica amministrazione, i reati societari, gli infortuni sul luogo di lavoro, i reati tributari e quelli ambientali, ecc.
Vi sono, tuttavia, particolari figure delittuose, all’interno del catalogo dei c.d. “reati-presupposto” della responsabilità 231 (articoli 24 e seguenti D.lgs. n. 231/01), che più di altre assumono caratteristiche distintive nel comparto agroalimentare, in considerazione della tipicità dei processi produttivi, delle regole di preparazione e/o di commercializzazione, degli interessi in gioco e, in definitiva, del prodotto alimentare medesimo.
L’articolo 2 del regolamento CE n. 178/2002 definisce l’alimento come “qualsiasi sostanza o prodotto trasformato, parzialmente trasformato o non trasformato, destinato ad essere ingerito, o di cui si prevede ragionevolmente che possa essere ingerito, da esseri umani. Sono comprese le bevande, le gomme da masticare e qualsiasi sostanza, compresa l’acqua, intenzionalmente incorporata negli alimenti nel corso della loro produzione, preparazione o trattamento. Esso include l’acqua nei punti in cui i valori devono essere rispettati come stabilito all’articolo 6 della direttiva 98/83/CE e fatti salvi i requisiti delle direttive 80/778/CEE e 98/83/CE.
Non sono compresi:

  1. i mangimi;
  2. gli animali vivi, a meno che siano preparati per l’immissione sul mercato ai fini del consumo umano;
  3. i vegetali prima della raccolta;
  4. i medicinali ai sensi delle direttive del Consiglio 65/65/CEE e 92/73/CEE;
  5. i cosmetici ai sensi della direttiva 76/768/CEE del Consiglio;
  6. il tabacco e i prodotti del tabacco ai sensi della direttiva 89/622/CEE del Consiglio;
  7. le sostanze stupefacenti o psicotrope ai sensi della convenzione unica delle Nazioni Unite sugli stupefacenti del 1961 e della convenzione delle Nazioni Unite sulle sostanze psicotrope del 1971;
  8. residui e contaminanti”.

Questa definizione giuridica non richiede che la sostanza abbia una funzione nutrizionale; include gli ingredienti, ma anche gli enzimi, gli additivi, gli aromi ed esclude le sostanze che si trovano incorporate nell’alimento solo accidentalmente, come i residui e i contaminanti.
Sebbene l’impresa agricola rientri nella nozione di impresa alimentare, per scelta legislativa i prodotti agricoli divengono alimenti solo dopo la raccolta, al pari degli animali (si pensi agli allevamenti), che diventano prodotto alimentare solo con la macellazione, salvi i casi di prodotti animali mangiati vivi dall’uomo.

La definizione di alimento va integrata con quella di alimento a rischio (articolo 14 GFL), per il quale vige il divieto tassativo ed assoluto di immissione sul mercato.
Il legislatore europeo individua due categorie di alimenti a rischio:

  1. gli alimenti dannosi per la salute;
  2. gli alimenti che, seppur non dannosi per la salute, siano inadatti al consumo umano.

Tra i parametri valutativi da utilizzare per determinare se un alimento sia a rischio, la disposizione normativa in commento indica le condizioni d’uso normali dell’alimento da parte del consumatore in ciascuna fase della produzione, della trasformazione e della distribuzione, nonché le informazioni stesse messe a disposizione del consumatore (informazioni riportate sull’etichetta o altre informazioni generalmente accessibili al consumatore con altro mezzo).
Questo vuol dire che accanto a tradizionali regole di produzione e di prodotto (requisiti fisico-chimici dei prodotti, modalità produttive, caratteristiche dei luoghi di produzione, ecc.), l’impresa alimentare è chiamata a conformare la propria attività ad articolate regole di organizzazione (si pensi agli obblighi di tracciabilità e rintracciabilità, ecc.), a regole di relazione (in primis col consumatore finale e, dunque, il riferimento è, anzitutto, alle regole in materia di comunicazione e di pubblicità, agli obblighi di ritiro e di richiamo del prodotto non conforme ai requisiti di sicurezza, ecc.) ed a regole di (auto)responsabilità, che finiscono per integrare lo statuto di questa tipologia di impresa10.
Il diritto alimentare europeo attribuisce significato peculiare, altresì, a concetti di rilevanza cruciale per l’attività di risk analysis (assessment, management, monitoring) alla base di ogni operazione di gestione dei processi aziendali, ossia quelli di “pericolo” e di “rischio”. 
Con specifico riferimento alla sicurezza degli alimenti (food safety), il regolamento CE 178/2002 descrive il pericolo come “l’agente biologico, chimico o fisico contenuto in un alimento o mangime, o condizione in cui un alimento o un mangime si trova, in grado di provocare un effetto nocivo sulla salute” (articolo 3, n. 14).
Per l’effetto, il rischio è costituito dalla “funzione della probabilità e della gravità di un effetto nocivo per la salute, conseguente alla presenza di un pericolo” (articolo 3, n. 9).
Tuttavia, la sicurezza alimentare intesa quale sicurezza igienico-sanitaria del prodotto non rappresenta l’unico standard che l’impresa alimentare è chiamata oggi a garantire.
Accanto alla tutela della salute umana, il ruolo sempre più centrale assunto dal consumatore ha portato all’affermazione di interessi attivi in relazione agli alimenti, in primis in materia di informazione alimentare, condizione che permette al consumatore di effettuare scelte consapevoli e profilo che, peraltro, veicola esso stesso sicurezza del prodotto (si pensi, a titolo esemplificativo, all’indicazione in etichetta circa la presenza di allergeni, o ancora circa le modalità di conservazione e/o di impiego dell’alimento). 
Vi sono, poi, regole in materia di leale concorrenza, la cui osservanza è espressione della tutela del corretto funzionamento del mercato, oggi sempre più globalizzato, nonché regole che presidiano istanze nuove per il diritto agroalimentare, sorte in conseguenza dell’attenzione posta dal legislatore europeo sull’intera filiera dell’alimento e su ogni fattore su questa incidente. Ci si riferisce, in particolare, all’affermarsi di un approccio olistico attraverso cui perseguire, oltre alla sicurezza degli alimenti, la tutela della salute animale e vegetale, il benessere degli animali, la tutela dell’ambiente (esemplare appare, sul punto, la strategia “Farm to fork” presentata dalla Commissione europea lo scorso 20 maggio 2020, finalizzata alla costruzione di un sistema alimentare sostenibile, volto a salvaguardare la sicurezza alimentare, tutelare i cittadini europei e l’ambiente in cui essi vivono).
Come manifestazione di un tale approccio “globale”, si presentano, pertanto, le nuove definizioni di “pericolo” e di “rischio” contenute nel regolamento UE 2017/625 del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 marzo 2017 relativo ai controlli ufficiali e alle altre attività ufficiali effettuati per garantire l’applicazione della legislazione sugli alimenti e sui mangimi, delle norme sulla salute e sul benessere degli animali, sulla sanità delle piante nonché sui prodotti fitosanitari11: nel testo normativo in vigore dallo scorso dicembre 2019, il pericolo viene descritto come “qualsiasi agente o condizione avente potenziali effetti nocivi non solo sulla salute umana, ma anche sulla salute animale o vegetale, sul benessere degli animali o sull’ambiente” (articolo 3, n. 23); di conseguenza, il rischio diviene la “funzione della probabilità e della gravità di un effetto nocivo sulla salute umana, animale o  vegetale, sul benessere degli animali o sull’ambiente, conseguente alla presenza di un pericolo” (articolo 3, n. 24). 

Auto-responsabilità e organizzazione interna: prime riflessioni.

L’estensione di concetti tradizionali quali quelli di pericolo e di rischio assume per l’impresa alimentare significanza centrale nell’ambito dell’organizzazione della realtà aziendale.
Già nell’impianto di tutela della food safety congegnato dal legislatore europeo impresa alimentare e OSA sono considerati in grado, meglio di chiunque altro, di elaborare sistemi sicuri per l’approvvigionamento alimentare e per garantire la sicurezza dei prodotti forniti (cfr. Considerando n. 30, Reg. CE n. 178/02).
La responsabilizzazione dell’operatore avviene attraverso l’imposizione di una serie di obblighi positivi di condotta, da un lato, e la libertà di scegliere le modalità organizzative della propria attività, dall’altro.
È, in buona sostanza, proprio all’impresa alimentare (e all’operatore del settore) che il diritto alimentare attribuisca un vero e proprio onere di gestione del rischio (risk management), “solo” integrato e accompagnato dal sistema dei controlli ufficiali adottato dall’autorità pubblica.
Medesimo onere di gestione del rischio, espressione del sistema di auto-responsabilità, assegna il decreto legislativo n. 231 del 2001 all’impresa alimentare che sceglie, sebbene facoltativamente, di conformarsi alla disciplina ivi prevista per la prevenzione di reati tassativamente indicati.
Essendo già sottoposta a numerosi obblighi giuridici di compliance dettati dall’European Food Law, l’adozione di un modello di organizzazione e gestione (MOGC) ai sensi della normativa 231 può divenire, per l’ente qualificato come impresa alimentare, una sorta di obbligo indiretto o necessitato, oltre che un’operazione di investimento, laddove le regole di organizzazione interna richieste dal mercato di riferimento possono essere virtuosamente integrate attraverso l’adozione di protocolli di prevenzione volti a scongiurare il verificarsi di illeciti penali nell’interesse o a vantaggio dell’organizzazione aziendale medesima.
In un simile contesto, il sistema di compliance 231 può rappresentare l’emblema di un impianto organizzativo interno di sicurezza e di conformità normativa “globali”, capace di promuovere una legalità dell’ente a tutto tondo, senza tradire la finalità, esimente o attenuante della responsabilità della società, in caso di verificazione di illeciti penali, per cui esso è stato pensato e voluto.

  1. Il Progetto di riforma elaborato dalla Commissione di studio presieduta da Gian Carlo Caselli è confluito nel disegno di legge S. n. 2231 della XVII Legislatura. Per un primo commento alle Linee Guida per lo schema di disegno di legge recante “Nuove norme in materia di reati agroalimentari” elaborate dalla Commissione Caselli, nella versione presentata presso l’Expo di Milano 2015, si veda Corbetta, S., «Brevi note a margine del progetto di riforma dei delitti alimentari contro la salute pubblica», in Diritto penale e processo, 2015, p. 1343; Masini, S., Appunti sulla riforma dei reati in materia agroalimentare, Bari, 2015, p. 55; Cupelli, C., «Il cammino verso la riforma dei reati in materia agroalimentare», in http://www.penalecontemporaneo.it, 2 novembre 2015. ↩︎
  2. http://www.senato.it/leg/18/BGT/Schede/Ddliter/49434.htm. ↩︎
  3. https://www.camera.it/leg18/126?tab=&leg=18&idDocumento=2427&sede=&tipo= ↩︎
  4. Estratto del Sesto Rapporto Agromafie 2018 elaborato da Eurispes, Coldiretti e Osservatorio sulla criminalità nell’agroalimentare. ↩︎
  5. in G.U.C.E. 1° febbraio 2002, n. L/31. ↩︎
  6. Costato, L. – Borghi, P. – Rizzioli, S. – Paganizza, V. – Salvi, L., Compendio di diritto alimentare, VIII Ed., Milano, 2017, pp. 71-72. ↩︎
  7. Tribunale Milano, Ufficio G.I.P., 03.04.2011, n. 820, Croce San Carlo Onlus. ↩︎
  8. Pulitanò, D., Diritto penale, Torino, 2007, p. 711. ↩︎
  9. Nel senso che il D. lgs. n. 231 del 2001 non sarebbe applicabile all’impresa individuale: Cassazione Penale sez. VI, 03.03.2004, dep. 22.04.2004, n. 18941; Cassazione Penale sez. VI, 16.05.2012, dep. 23.07.2012, n. 30085. Di avviso contrario: Cassazione Penale sez. III, 15.12.2010, dep. 20.04.2011, n. 15657. ↩︎
  10. Albissini, F., Strumentario di diritto alimentare europeo, IV Ed., Milano, 2020, pagg. 148 e segg. ↩︎
  11. in G.U.U.E. 7 aprile 2017, n. L/95. ↩︎
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