I crimini legati al ciclo dei rifiuti: modi operandi, attori e modalità di contrasto

di Daniela Andreatta

Contesto e numeri dei crimini sui rifiuti

La protezione dell’ambiente è diventata una priorità fondamentale nelle agende dei governi di tutto il mondo. Cresce la consapevolezza dell’esistenza di diversi comportamenti dannosi per territorio, aria, acqua, ecosistema che, se fino a poco tempo fa rimanevano poco o non puniti, oggi hanno guadagnato l’attenzione delle autorità competenti e degli interventi di contrasto e prevenzione. L’Unione Europea ha posto l’accento sul ruolo prioritario dei reati ambientali già nel 2017 per la lotta al crimine organizzato nel quadriennio 2018-2021¹ e ne ha confermato l’importanza anche quest’anno per il periodo 2021-2025².
I crimini ambientali sono spesso riconosciuti come il quarto mercato illegale più consistente a livello internazionale, dopo quello della droga, della contraffazione e del traffico di esseri umani³. Le stime parlano di un business che cresce velocemente di anno in anno, alimentato da un forte sbilanciamento tra alti profitti e bassi rischi. Per quel che riguarda i profitti, ad esempio, Legambiente parla di un giro d’affari in Italia che ha raggiunto complessivamente 419,2 miliardi dal 1995, con un valore di 19,9 miliardi solo nel 2019⁴. Sul lato dei bassi rischi, invece, essi sono dovuti sia alla scarsa probabilità, per chi commette il reato, di essere identificato o catturato, sia a un quadro normativo che prevede pene spesso inadeguate per i rei⁵.
Tra le varie condotte etichettate come crimini ambientali, particolarmente sensibile è il tema dei rifiuti e della loro gestione illegale. Da un’analisi dei dati disponibili sulle illegalità connesse al ciclo dei rifiuti in Italia (figura 1) emerge un fenomeno in aumento negli ultimi anni per quel che riguarda il numero di infrazioni accertate, così come quello delle denunce e dei sequestri. Tuttavia, tale aumento può anche essere letto positivamente, come il sintomo di uno sforzo maggiore messo in atto delle forze dell’ordine nell’identificare e contrastare questi tipi di reati. Infatti, anche il numero degli arresti è in crescita, passando dai 78 del 2014 ai 198 del 2019⁶, seppur con una numerosità molto inferiore rispetto alle altre categorie dovuta al fatto che una parte consistente di denunce rimane a carico di ignoti⁷.

Figura 1. I numeri del ciclo illegale dei rifiuti in Italia. Anni 2014-2019. Valori assoluti

I dati sulle illegalità connesse ai rifiuti sono comunque caratterizzati da un alto numero oscuro, con molti reati che rimangono sommersi e non scoperti. Questo perché, come vedremo più avanti, tra tutti gli attori che partecipano illecitamente al ciclo di gestione dei rifiuti, c’è un alto livello di connivenza e quindi pochi whistleblower (informatori o dipendenti pubblici che segnalano gli illeciti). Inoltre, mancano vittime dirette che possano denunciarli.
Infatti, come molti altri crimini ambientali, anche quelli connessi ai rifiuti sono apparentemente privi di vittime dirette. In realtà, essi provocano gravi conseguenze non solo per l’ambiente, ma anche per la salute pubblica e la collettività, nonché per l’economia.
Dal punto di vista sociale, i territori inquinati sono caratterizzati da una bassa qualità della vita e da degrado ambientale. Risalgono a febbraio di quest’anno le conclusioni di un dossier dell’Istituto Superiore di Sanità che confermano, in alcune zone d’Italia, l’esistenza di una relazione causale o di una concausa tra la presenza di siti di rifiuti incontrollati e l’insorgenza di alcune patologie⁸. Inoltre, l’inquinamento del territorio ha delle conseguenze negative per l’ambiente e l’ecosistema, e mette a rischio l’agricoltura e la catena alimentare a causa della contaminazione del suolo e, conseguentemente, dei prodotti ortofrutticoli.
Dal punto di vista economico, le attività illegali legate alla gestione dei rifiuti minacciano lo sviluppo del mercato legale, in quanto impongono prezzi più bassi e rappresentano una concorrenza sleale, permettendo un vantaggio competitivo illecito e scoraggiando gli imprenditori onesti ad entrare o continuare ad operare nel settore. Queste attività comportano un danno importante anche alle casse pubbliche, non solo perché sottraggono al fisco il pagamento di tasse e tributi (ad esempio l’ecotassa per il deposito in discarica dei rifiuti solidi), ma anche perché sono le autorità locali a dover intervenire per bonificare e pulire l’ambiente una volta contaminato. 

Modi operandi e attori del ciclo dei rifiuti

I crimini legati ai rifiuti sono molteplici e possono riguardare diverse condotte. In generale, si parla di attività illegali legate allo svolgimento del ciclo di gestione dei rifiuti o al traffico. Tutte le condotte illecite inerenti ai rifiuti possono essere messe in atto all’interno dei confini nazionali oppure coinvolgere due o più paesi ed avere un carattere transnazionale.
Per delle definizioni più precise di questi diversi crimini legati ai rifiuti possiamo rifarci al nostro contesto normativo.
L’articolo 256 del D. Lgs.152/2006 (anche indicato come “Codice dell’Ambiente”) definisce la generica attività di gestione di rifiuti non autorizzata, che si concretizza quando “chiunque effettua una attività di raccolta, trasporto, recupero, smaltimento, commercio ed intermediazione di rifiuti in mancanza della prescritta autorizzazione, iscrizione o comunicazione di cui agli articoli 208, 209, 210, 211, 212, 214, 215 e 216”. L’articolo ribadisce che le illegalità possono verificarsi in qualsiasi momento del ciclo di gestione e dettaglia quali sono queste fasi. Tuttavia, parlando espressamente di mancata autorizzazione, iscrizione e comunicazione, può rischiare di non coprire attività dolose più strutturate. Ad esempio, l’articolo 259 dello stesso decreto specifica la condotta di traffico illecito di rifiuti, riferendosi a sua volta alle attività di spedizione illegale di rifiuti come definite dall’articolo 26 del regolamento (CEE) 1° febbraio 1993, n. 259. Quest’ultimo definisce il traffico illecito come “qualsiasi spedizione di rifiuti: a) effettuata senza che la notifica sia stata inviata a tutte le autorità competenti interessate conformemente al presente regolamento, o b) effettuata senza il consenso delle autorità competenti interessate, ai sensi del presente regolamento, o c) effettuata con il consenso delle autorità competenti interessate ottenuto mediante falsificazioni, false dichiarazioni o frode, o d) non concretamente specificata nel documento di accompagnamento, o e) che comporti uno smaltimento o un ricupero in violazione delle norme comunitarie o internazionali, o f) contraria alle disposizioni degli articoli 14, 16, 19 e 2”.
Il punto di forza del nostro ordinamento è la particolarità che viene riconosciuta all’attività organizzata per il traffico illecito di rifiuti secondo l’articolo 452 quaterdecies, introdotto nel 2018 nel Codice Penale⁹. L’articolo sancisce: “chiunque, al fine di conseguire un ingiusto profitto, con più operazioni e attraverso l’allestimento di mezzi e attività continuative organizzate, cede, riceve, trasporta, esporta, importa, o comunque gestisce abusivamente ingenti quantitativi di rifiuti è punito con la reclusione da uno a sei anni”. In primo luogo, quindi, esiste la consapevolezza della possibilità per chiunque di poter commettere un illecito nell’ambito del ciclo dei rifiuti e di istituire con altre persone comuni una rete organizzata sulla quale poter fare affidamento per la realizzazione di (ripetute) attività illecite. A tal proposito, la giurisprudenza sottolinea che il requisito dell’ingiusto profitto non è legato all’esercizio abusivo dell’attività di gestione dei rifiuti, bensì dalla condotta continuativa ed organizzata finalizzata a conseguire risparmi di spesa e maggiori margini di guadagno¹⁰. In secondo luogo, le attività illecite che vengono descritte nell’articolo non sono da intendersi solamente come attività di movimento transfrontaliero di rifiuti, ma considerano praticamente tutti i momenti del ciclo che possono avvenire anche a livello nazionale, allargando quindi la definizione stessa di traffico alle attività di gestione, realizzate però in modo continuativo e organizzato.
Altro aspetto importante da tenere in considerazione quando si parla di crimini sui rifiuti è che essi solitamente si intrecciano con altre condotte illecite.
Fin dalla prima fase del ciclo di gestione, per esempio, i produttori che hanno la necessità di smaltire i loro rifiuti possono falsificare le documentazioni che li accompagnano, ovvero formulari e certificati. Questa falsificazione può avere un duplice scopo: da una parte, declassificare la vera natura dei rifiuti, dall’altra celare una parte o la totalità dei rifiuti prodotti. In entrambi casi, lo scopo è quello di risparmiare eludendo i trattamenti necessari per smaltire determinate tipologie di rifiuti, riducendone la quantità, oppure smaltendo illegalmente la totalità del quantitativo.
La falsificazione dei documenti è una strategia che si trascina anche nella fase del trasporto e che rende possibile lo spostamento dei rifiuti tra tutte le diverse fasi del ciclo, manipolando di volta in volta le informazioni sulla natura, la reale quantità e la destinazione di ciò che viene trasportato, fin a far perdere le tracce del carico. Sempre tramite falsificazione di documenti si camuffano le attività della fase di stoccaggio, durante la quale i rifiuti dovrebbero essere mantenuti rispettando determinate regole e precauzioni, ma che nel ciclo illegale funge solitamente da ulteriore declassamento dei materiali o dei quantitativi. In tutti questi casi, la declassificazione può essere certificata da professionisti che partecipano a vario titolo al ciclo dei rifiuti, come ad esempio gli analisti chimici o gli autotrasportatori, spalleggiati da altre figure compiacenti, come i consulenti ambientali, gli intermediari, i broker e altri responsabili tecnici¹¹.
Per quel che riguarda il trattamento o lo smaltimento dei rifiuti, abbiamo visto poc’anzi che queste fasi non avvengono nella maniera appropriata o vengono direttamente omesse, al fine di risparmiare notevolmente sui costi di gestione. Oltre al risparmio ottenuto grazie all’omissione di parte o di tutto il trattamento, c’è anche un guadagno diretto per la gestione illecita dei rifiuti. Le aziende illegali, infatti, ottengono un guadagno altrimenti non dovuto, offrendo i loro servizi al 50-60% in meno rispetto agli operatori che agiscono sul mercato lecito¹². Secondo alcune stime, il business dei rifiuti in Italia vale 20 miliardi l’anno¹³ e rappresenta un mercato invitante per le imprese criminali. Il vantaggio illecito permette quindi alle aziende colluse di disporre di capitali da destinare ad altre attività illecite o da riciclare per farne perdere le tracce.
Una pratica che si sta diffondendo sempre più è la combustione illecita di rifiuti, precisamente volta ad evitare le ultime fasi del ciclo (trattamento e smaltimento) e/o a nascondere produzioni improprie di rifiuti. L’articolo 256 bis del D. Lgs.152/2006¹⁴ identifica il reato di combustione illecita di rifiuti quando “chiunque appicca il fuoco a rifiuti abbandonati ovvero depositati in maniera incontrollata in aree non autorizzate”. Gli ultimi dati ISTAT disponibili in materia (figura 2) mostrano un interessante andamento antitetico tra i procedimenti per incenerimento e quelli per attività organizzata per il traffico di rifiuti (traffico organizzato): dal 2014 al 2017, mentre i primi quadruplicano (da 58 a 296 casi), i secondi sono diminuiti progressivamente (da 89 a 57 casi). Questa comparazione suggerisce che la soluzione dell’incenerimento illecito è vista come una valida alternativa non solo allo smaltimento legale, ma anche al più oneroso traffico organizzato di rifiuti, e merita una specifica attenzione di prevenzione e contrasto.

Figura 2. Procedimenti per cui è iniziata l’azione penale nelle Procure della Repubblica, per incenerimento di rifiuti e traffico organizzato di rifiuti. Anni 2013-2017. Valori assoluti.

Sia in merito all’incenerimento di rifiuti sia alle attività organizzate di traffico, si pensa spesso agli interventi di associazioni di tipo mafioso. Le relazioni della Direzione Investigativa Antimafia¹⁵ riportano a tal proposito l’adozione di diversi provvedimenti interdittivi antimafia nei confronti di ditte operanti nel ciclo dei rifiuti. Tuttavia, è bene sottolineare che non si può parlare solo di associazioni di tipo mafioso, perché diversi network e gruppi criminali hanno affinato la tecnica e sono passati dalla “semplice” gestione di attività di scarico illegali a più complessi modelli imprenditoriali di gestione dell’intero ciclo dei rifiuti, anche infiltrando le aziende legali¹⁶. Oltretutto, si è visto che diversi singoli attori partecipano al processo e possono ricoprire svariati ruoli, attuando tutti dei comportamenti collusivi.
Anche l’attore pubblico può giocare una parte importante, in quanto produttore, gestore e supervisore nel ciclo dei rifiuti. Comportamenti omissivi o violazioni di legge sono spesso giustificati dalla necessità e l’urgenza di trovare soluzioni rapide alla questione rifiuti, “sia per risolvere conflitti sociali sia per ovviare a esposizioni di responsabilità politica o amministrativa”¹⁷. Oltretutto, spesso si parla della relazione tra crimini ambientali e corruzione. Condotte di natura corruttiva possono essere messe in atto per evitare controlli approfonditi, negli stabilimenti o ai passaggi doganali, ma anche per oliare i meccanismi degli appalti per la gestione dei rifiuti in ambito urbano.

Tecniche di investigazione e contrasto

Il ruolo primario delle organizzazioni criminali nella gestione illecita e la natura transfrontaliera dei crimini legati al ciclo dei rifiuti hanno indirizzato l’attenzione delle autorità e delle forze dell’ordine verso la necessità di cooperare, scambiandosi informazioni, risorse e personale anche a livello internazionale¹⁸.
In Europa, la consapevolezza del fenomeno è alta e sono diversi gli sforzi che vengono messi in campo per attuare operazioni congiunte tra diversi paesi¹⁹. Per istituire una cooperazione efficiente, le tecniche di investigazione e contrasto suggerite²⁰ sono simili a quelle applicate per la criminalità organizzata: gli Stati possono assicurare assistenza legale reciproca, emettere provvedimenti di estradizione e istituire team di investigazione combinata. Di particolare importanza sono le operazioni sotto copertura, le intercettazioni ambientali, le investigazioni economico-finanziarie (sia per provare l’evento criminale sia per valutare o identificare i ricavi di un crimine), le ricostruzioni dei collaboratori di giustizia e i provvedimenti di sequestri e confisca. Tutti questi elementi concorrono a costituire evidenze importanti, le quali devono poi poter essere utilizzate come prove al momento del processo²¹.
L’importanza degli strumenti investigativi sopracitati è ampiamente riconosciuta anche a livello nazionale, come testimoniano le numerose operazioni di contrasto sul ciclo illecito dei rifiuti messe in atto dalle forze di polizia²². Abbiamo visto che l’ordinamento italiano già riconosce alcune specificità dei crimini legati al ciclo dei rifiuti e fornisce gli strumenti legislativi adeguati per intervenire. Il D. Lgs. 152/2006 prevede la possibilità di applicare diversi tipi di sanzioni amministrative, patrimoniali e anche detentive. Le sanzioni patrimoniali potrebbero avere un peso particolarmente importante nel ciclo dei rifiuti: esse, infatti, vanno a colpire proprio l’aspetto economico che fa parte della natura di questo tipo di reati ambientali, il cui obiettivo è propriamente il risparmio o il guadagno. Tuttavia, la cornice edittale delle sanzioni imponibili per i diversi tipi di illeciti rimane probabilmente ancora troppo bassa per esercitare una fondamentale strategia deterrente rispetto ai possibili guadagni e deve essere affiancata da previsioni più severe.
A tal proposito, la direttiva europea 99/2008/CE ha imposto agli Stati membri di istituire una tutela penale dell’ambiente. Questa sottolinea la necessità di proteggerlo attraverso i mezzi della legge penale, in modo da prevedere sanzioni più severe e commisurate al danno ambientale e che esercitino un effetto deterrente, omogeneo a livello europeo. In Italia, la direttiva è stata recepita con legge 68/2015 ed è stata salutata con entusiasmo da chi si occupa di tutela ambientale. Tale provvedimento ha introdotto i cosiddetti ecoreati nel Codice Penale, ovvero: inquinamento ambientale, disastro ambientale, traffico ed abbandono di materiale radioattivo, impedimento di controllo, omessa bonifica. La legge 68/2015 ha permesso di identificare come reati un maggior numero di condotte lesive per l’ambiente e intervenire con una risposta sanzionatoria più rigorosa.
Come detto, i crimini legati ai rifiuti sono caratterizzati da un alto rischio di rimanere sommersi, soprattutto a causa dell’assenza di vittime dirette che possano denunciare il danno e dello stretto legame di connivenza tra i partecipanti all’attività. Per questo motivo, i momenti di controllo e supervisione sul corretto svolgimento del ciclo dei rifiuti devono essere frequenti.
Stato, Regioni, ed enti locali concorrono a queste funzioni con differenti poteri e competenze²³ e collaborano con le forze dell’ordine per le attività di controllo. Gli ambiti di intervento devono essere ben definiti, ma allo stesso tempo ci deve essere coordinamento nella supervisione, in modo da non tralasciare nessuna fase del ciclo e ottenere una visione d’insieme sulla corretta gestione dei rifiuti.
Tuttavia, un ruolo fondamentale deve essere giocato da imprenditori e professionisti. Gli attori che partecipano al ciclo dei rifiuti possono sviluppare una maggiore o minore consapevolezza del rischio di incorrere in attività illegali, ma è importante che tutti mantengano alta l’attenzione. A tal proposito, gli articoli 178 e 188 del D. Lgs. 152/2006 parlano di principi di cooperazione e responsabilità della gestione che dovrebbero ispirare, assieme ad altri, il ciclo dei rifiuti. Si tende a riconoscere, quindi, l’esistenza di una forma di responsabilità condivisa, tale per cui il detentore di rifiuti in ogni fase dovrebbe sincerarsi di consegnarli ad altri soggetti che siano conformi ai requisiti normativi per le fasi successive. Il rispetto di questo principio costituisce un importante punto di partenza per l’istituzione di un’efficace rete di controllo e concretizza una modalità di sorveglianza naturale, tra pari, che è spesso citata come efficiente misura di prevenzione situazionale²⁴.

1. Draft Council conclusions on setting the EU’s priorities for the fight against organised and serious international crime between 2018 and 2021 (2017). ↩︎
2. European Commission (2021), Communication from the commission to the European Parliament, the Council, the European economic and social Committee and the committee of the regions On the EU strategy to tackle organised crime 2021-2025. ↩︎
3. UNEP-Interpol (2016), The Rise of Environmental Crime. ↩︎
4. Legambiente (2020), Rapporto Ecomafia. ↩︎
5. ERA, Waste-related crime offences, https://www.era-comm.eu/combatting_waste_crime/module_3/module_3_1.html. ↩︎
6. Dati Legambiente, http://www.noecomafia.it. ↩︎
7. Istat (2020), Delitti, imputati e vittime dei reati. La criminalità in Italia, attraverso una lettura integrata delle fonti sulla giustizia. ↩︎
8. ANSA (2021), Terra dei fuochi: Procura, insorgenza tumori legata ai rifiuti. https://www.ansa.it/sito/notizie/topnews/2021/02/10/terra-dei-fuochi-procura-insorgenza-tumori-legata-ai-rifiuti_8045978b-56fc-4ad7-b78d-dd408c761842.html. ↩︎
9. Inserito dall’art. 3 del D. Lgs. 01/03/2018, n. 21, che ha spostato nel Codice Penale, senza modifiche, l’ex art 260 del D. Lgs, 152/2006. ↩︎
10. Ambiente Diritto, CORTE DI CASSAZIONE PENALE, Sez.3^ 07/12/2018, Sentenza n.54703 https://www.ambientediritto.it/giurisprudenza/corte-di-cassazione-penale-sez-3-07-12-2018-sentenza-n-54703/#:~:text=comma%201%2C%20d.-,lgs.,3%2C%20n. ↩︎
11. Direzione Investigativa Antimafia – DIA (2019), Relazione I semestre; Andreatta, Favarin (2020) Features of transnational illicit waste trafficking and crime prevention strategies to tackle it. ↩︎
12. Andreatta, Favarin (2020) Features of transnational illicit waste trafficking and crime prevention strategies to tackle it. ↩︎
13.  Il Sole 24 Ore (2020), Traffico illecito di rifiuti: in Italia affare da 20 miliardi, https://www.ilsole24ore.com/art/traffico-illecito-rifiuti-italia-affare-20-miliardi-ADpLqZV. ↩︎
14. Introdotto dall’art.3 comma 1 DL 10 dicembre 2013, n.136. ↩︎
15. DIA, l’ultima è la Relazione del I semestre 2020. ↩︎
16. Europol, Environmental Crime, https://www.europol.europa.eu/crime-areas-and-trends/crime-areas/environmental- crime). ↩︎
17. DIA (2019), Relazione I semestre, p. 584. ↩︎
18. ERA, Waste-related crime offences, https://www.era-comm.eu/combatting_waste_crime/module_3/module_3_1.html. ↩︎
19. DIA (2019), Relazione I semestre. ↩︎
20. United Nations Convention against Transnational Organized Crime, 2003. ↩︎
21. WasteForce Project (2020), Waste Crime Prosecution Guidance. ↩︎
22. Si vedano per esempio i Comunicati Stampa dei Carabinieri (https://www.carabinieri.it/cittadino/informazioni/comunicati-stampa) e le relazioni della DIA (https://direzioneinvestigativaantimafia.interno.gov.it/page/relazioni_semestrali.html). ↩︎
23. Si vedano per esempio gli articoli 196, 197 e 198 de D. Lgs. 152/2006. ↩︎
24. Per approfondimenti: Clarke (1997), Situational Crime Prevention: Successful Case Studies. ↩︎