Di Luigi Fruscione
Nel momento in cui acquista materie prime o semilavorati da Paesi extra UE o qualora li rivenda verso questi ultimi, ogni impresa italiana si trova a vivere, nel corso della propria attività di business, il momento doganale, sia esso da intendersi quale attività di presentazione delle merci in import o in export presso l’Ufficio delle dogane competente.
Nella maggior parte dei casi la gestione doganale delle merci è ritenuta, erroneamente, come una conseguenza della movimentazione di materie prime e semilavorati, quasi come se fosse semplicemente uno step del processo di acquisto e di vendita incidente più sulla necessaria movimentazione da un Paese all’altro.
Schematicamente si potrebbe dire che il doganale è per le imprese il momento 1) dello svolgimento di adempimenti molto tecnici da delegare – l’operazione doganale 2) in cui l’Agenzia delle Dogane effettua controlli su merci e dichiarazione doganale, 3) in cui si quantificano e si liquidano i tributi.
In realtà il “doganale” è un fattore di business per le imprese; non a caso il Considerando n.16 al Regolamento n.952/2016 – che ha istituito il Codice doganale dell’Unione – stabilisce che “il completamento del mercato interno, la riduzione degli ostacoli al commercio e agli investimenti internazionali … hanno trasformato il ruolo delle dogane, assegnando loro una funzione di guida nella catena logistica e rendendole, nella loro attività di monitoraggio e gestione del commercio internazionale, un catalizzatore della competitività dei paesi e delle società. La normativa doganale dovrebbe pertanto riflettere la nuova realtà economica e la nuova dimensione del ruolo e del compito delle dogane”.
In tal senso la Circolare n.8/D del 19 aprile 2016 dell’Agenzia delle Dogane evidenzia come “lo spirito che impronta il nuovo Codice Doganale dell’Unione è quello di facilitare ulteriormente i traffici leciti e di ridurre gli ostacoli al commercio tra l’Unione ed il resto del mondo mediante l’adozione di regimi e procedure doganali semplici, rapidi e uniformi”.
L’esistenza di facilitazioni alla gestione, e sicuramente anche alla pianificazione, dei processi di acquisto e vendita è un aspetto non sempre conosciuto da parte dei soggetti collettivi in particolare in riferimento alle ricadute finanziarie dirette ed indirette che possono determinarsi; infatti possono derivare benefici da una gestione del momento doganale non sono solo rispetto alla velocità di gestione della produzione ma anche rispetto al taglio dei costi che questa comporta.
Per usare un’espressione che rende l’importanza del doganale per le imprese è che questo incide sul “fare business” in termini di costi di produzione, di tempistiche di produzione e vendita, di mercati dove acquistare e vendere.
Ulteriore aspetto da evidenziare con grande chiarezza è che, pur essendo vero che il momento doganale è regolato da disposizioni molto tecniche, è altrettanto vero che il Codice Doganale dell’Unione, e gli strumenti operativi che esso contiene, sono destinati alle piccole realtà, essendo queste ultime, con le medie e microimprese (PMI), il 99% delle aziende dell’UE.
Il sito del Parlamento europeo, alla sezione Economia, Politiche per l’industria, l’energia e la ricerca, Piccole e medie imprese evidenzia come “le piccole, medie e microimprese (PMI) costituiscono il 99% delle imprese dell’UE. Forniscono due terzi dei posti di lavoro nel settore privato e contribuiscono a più della metà del valore aggiunto totale creato dalle imprese dell’Unione”.
Quindi il sistema è stato pensato non in particolar modo per imprese strutturate come, ad esempio, le grandi, ma proprio per quei soggetti che, rientrando nel concetto di PMI, possono ottenere rilevanti benefici dall’accesso agli strumenti offerti dal Codice la cui applicazione non è obbligatoria ma lasciata al singolo operatore economico.
In tal senso i due temi della non obbligatorietà e del particolare tecnicismo degli strumenti hanno determinato una mancata diffusione di conoscenza dell’importanza del doganale rispetto al business.
Tra gli strumenti offerti dal Codice doganale dell’Unione vi sono strumenti particolarmente rilevanti ai fini del business quali, ad esempio, l’autorizzazione AEO (Operatore Economico Autorizzato), il self-assessment, lo sdoganamento centralizzato, il pre clearing, l’ITV e l’IVO, il deposito doganale, il perfezionamento (attivo e passivo), gli accordi preferenziali in materia di origine, la procedura ordinaria presso luogo autorizzato dall’Agenzia delle dogane, la garanzia globale con importo ridotto, etc.
Tra gli strumenti offerti dal doganale vi è ad esempio:
1) l’autorizzazione AEO – Operatore Economico Autorizzato
A seguito del rilascio dell’autorizzazione AEO l’operatore economico entra a far parte di una schiera di soggetti che operativamente verranno gestiti dalle dogane e che ottengono una serie di rilevanti vantaggi che nel corso del tempo saranno ulteriormente arricchiti quali la riduzione dei controlli fisici, documentali e di scanner fino al 90%; la priorità di notifica e di trattamento in caso di selezione per i controlli; la possibilità di richiedere un luogo specifico per il controllo doganale, la diminuzione degli importi delle garanzie.
I requisiti per ottenere l’autorizzazione AEO sono: l’assenza di violazioni gravi o ripetute della normativa doganale e fiscale, nonché assenza di trascorsi di reati gravi in relazione all’attività economica del richiedente negli ultimi 3 anni; avere da parte del soggetto richiedente un alto livello di controllo sulle operazioni e sul flusso di merci, mediante un sistema di gestione delle scritture commerciali e, se del caso, di quelle relative ai trasporti, che consenta adeguati controlli doganali; una solvibilità finanziaria che consenta all’Operatore di adempiere ai propri impegni; l’esistenza di un adeguato standard di sicurezza che garantisca la sicurezza della catena di approvvigionamento internazionale (solo per la autorizzazione AEO “security” e “C+S”); avere, infine, uno standard pratico di competenza o specifiche qualifiche professionali.
2) l’Autovalutazione (cd. Self-assessment)
È l’autorizzazione con cui un operatore economico può espletare determinate formalità doganali che devono essere svolte da tali autorità, a determinare l’importo dei dazi all’importazione e all’esportazione dovuti e a svolgere alcuni controlli sotto vigilanza doganale.
3) Lo Sdoganamento centralizzato
Tale strumento consente agli AEO di presentare presso l’ufficio doganale competente in relazione alla sede della società una dichiarazione relativa a prodotti fisicamente esibiti presso altro ufficio doganale all’interno del territorio nazionale.
Questi strumenti non solo possono essere inseriti nei processi aziendali in quanto tali ma, aspetto ancora più interessante, possono essere combinati tra loro così da offrire il massimo dei vantaggi possibile producendo ulteriori benefici per l’azienda che li ha adottati.
Ulteriore aspetto di primaria importanza è il fatto che, attraverso la corretta organizzazione e pianificazione dell’attività di import ed export, che deve basarsi su un esame dell’operatività dell’impresa, si possono individuare preventivamente i costi palesi ed occulti, diretti ed indiretti, su cui è possibile intervenire attraverso una pianificazione doganale in ottica di risparmio costi.
La gestione del momento doganale di una merce – che sia una materia o un semilavorato – trova una sua coniugazione tipica nella gestione sia del dazio doganale (che è un’imposta indiretta applicata sul valore di tutti i prodotti importati ed esportati dal Paese che l’impone e che grava sul prodotto e sulle materie che lo compongono) che dei costi relativi alla movimentazione dei semilavorati in ragione dei tempi e dei controlli.
Adesso occorre che tali aspetti siano individuati da parte dell’impresa quali elementi di pianificazione economica della stessa.
Le domande cui ogni soggetto collettivo che opera in import e/o in export da e verso Paesi extra UE (si ricorda che in questa accezione rientra anche UK dal 1° gennaio 2021) sono: qual è l’organizzazione dei processi produttivi esistente in azienda? Come è gestito lo sdoganamento dei semilavorati in importazione? Come sono individuati i mercati dove l’azienda acquista/vende? In base a quali criteri sono individuati i fornitori esteri da cui ci si approvvigiona?
Questi sono i quesiti di base per approcciare in maniera consapevole il momento doganale ed elevarlo a sistema di pianificazione strategica.
La pianificazione economica dell’impresa non può prescindere da una corretta valutazione di quali e quanti siano esattamente i costi derivanti dal momento doganale, ed al contempo stabilire se vi siano fattori relativi alle merci (es. una classificazione e/o origine doganale diversa) oppure operativi (es. un regime doganale sospensivo che può essere fatto valere in base all’operatività adottata dalla società) che possano ridurre gli oneri, con un impatto sulla struttura di costo del prodotto e conseguentemente sul prezzo di ingresso nei mercati in cui essa opera.
La globalizzazione con l’aumento delle produzioni intermedie ha ancor più accentuato il dato della competitività tra imprese anche geograficamente lontanissime tra loro; in tal senso riuscire a sfruttare tutte le facilitazioni di cui un’impresa può essere destinataria ha un’importanza assolutamente rilevante rispetto a due macro aree: quella della riduzione del tempo necessario a raggiungere il mercato di riferimento (la velocità con cui si possono garantire approvvigionamenti ed ordini è un fattore cruciale) e quella finanziaria (ridurre i costi di produzione del prodotto finito); su entrambe le aree il diritto doganale gioca un ruolo fondamentale.
Il momento doganale – sia esso esaminato nel momento della pianificazione o in quello della produzione, impatta, quindi, sui temi molto importanti quali: l’importanza strategica (il doganale dovrebbe essere gestito all’interno delle imprese non solo quale fase del processo logistico ma quale bagaglio di conoscenze da attribuire alle funzioni aziendali deputate a prendere decisioni strategiche per il soggetto collettivo; si pensi alla funzione commerciale quando pianifica un’attività: non può prescindere dall’esame degli strumenti doganali applicabili al flusso. Ad es. compro la merce in una certa nazione perché potrò beneficiare di riduzioni o azzeramento dei dazi all’importazione); l’ottimizzazione aziendale (attraverso il doganale si interviene sui processi finanziari e logistici che influenzano i flussi di approvvigionamento e produttivi dell’impresa ottimizzandoli); la competitività (un’impresa che consapevolmente si è dotata degli strumenti offerti dal settore doganale avrà una competitività maggiore su scala mondiale avendo altresì una visione di dettaglio sulle quattro aree che in pratica incidono sul bilancio aziendale: (a) approvvigionamento, (b) produzione e (c) vendita anche in base alla (d) movimentazione delle merci/semilavorati).
In questo quadro di per sé già poco conosciuto è stata introdotta la responsabilità degli enti di cui al Dlgs n.231/01 per alcune fattispecie che rilevano ai fini dell’operatività in dogana.
Con l’art. 5, comma 1, lett. d), D.Lgs. 14 luglio 2020, n. 75 – relativo all’attuazione della direttiva (UE) 2017/1371, in tema di lotta alla frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale – è stato introdotto l’art. 25 -sexiesdecies nel Dlgs n.231/2001 stabilendo che “in relazione alla commissione dei reati previsti dal decreto del Presidente della Repubblica 23 gennaio 1973, n. 43, si applica all’ente la sanzione pecuniaria fino a duecento quote.
Quando i diritti di confine dovuti superano centomila euro si applica all’ente la sanzione pecuniaria fino a quattrocento quote.
Nei casi previsti dai commi 1 e 2 si applicano all’ente le sanzioni interdittive previste dall’articolo 9, comma 2, lettere c), d) ed e)”.
Il Dossier n. 212 del Senato della Repubblica evidenzia come “lo schema di decreto legislativo in esame è volto ad armonizzare la disciplina penale italiana alla direttiva (UE) 2017/1371 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2017, in tema di lotta contro la frode che leda gli interessi finanziari dell’Unione (cosiddetta “direttiva PIF” – direttiva per la protezione interessi finanziari).
In particolare lo schema:
… interviene in tema di elusione dei diritti doganali, ripristinando le sanzioni penali per il reato di contrabbando quando gli importi evasi sono superiori a diecimila euro e introducendo quale aggravante del reato di contrabbando, l’ipotesi in cui l’ammontare dei diritti non pagati sia superiore a centomila euro; modifica il D.Lgs. n. 231/2001, ampliando significativamente il catalogo dei reati in relazione ai quali si applicano le sanzioni per la responsabilità amministrativa degli enti”.
Si evidenzia altresì che l’intervento “in materia di legislazione doganale (decreto del Presidente della Repubblica 23 gennaio 1973, n. 43), relativamente ai delitti di contrabbando, [si basa sulla circostanza che attraverso tali fattispecie si realizza una] … lesione degli interessi finanziari dell’Unione.
Come è noto i dazi doganali rappresentano una risorsa propria dell’UE e confluiscono nel bilancio unitario, ad esclusione di una percentuale del 25% che viene trattenuta dallo Stato di entrata delle merci a copertura delle spese di riscossione.
In particolare, l’articolo 3 apporta le seguenti modifiche all’articolo 295 della legge doganale, il quale reca la disciplina delle circostanze aggravanti del contrabbando: al comma 1, lettera a), si introduce una circostanza aggravante specifica per fare in modo che i reati di contrabbando previsti nel Titolo VII, Capo I, del medesimo d.P.R n. 43 del 1973 (artt. 282 e ss.) siano puniti, oltre che con la multa prevista per le singole fattispecie, anche con la reclusione da tre a cinque anni quando l’ammontare dei diritti di confine dovuti è superiore a centomila euro, in ottemperanza a quanto previsto dall’art. 3, comma 1, lettera f), della legge di delega; al comma 1, lettera b), si sostituisce l’ultimo comma per fare in modo che i reati sopracitati siano puniti, oltre che con la multa prevista per le singole fattispecie, anche con la reclusione fino a tre anni quando l’ammontare dei diritti di confine dovuti è di valore compreso tra i cinquantamila e i centomila euro. Conseguenza delle modifiche al Testo unico delle disposizioni legislative in materia doganale (DPR 43/1973) è anche la modifica effettuata dall’articolo 4 dello schema che introduce, in materia di diritti doganali, un’eccezione alla depenalizzazione compiuta dal decreto legislativo 15 gennaio 2016, n. 8, per i reati puniti con la sola pena pecuniaria, in virtù del fatto che i reati di contrabbando, per le ragioni sopra esposte, sono direttamente lesivi degli interessi finanziari dell’UE”.
La norma richiamata dal legislatore è il DPR n.43/73 – relativo all’approvazione del testo unico delle disposizioni legislative in materia doganale – che al Titolo VII disciplina le “violazioni doganali” ed in particolare al capo I il “contrabbando” con le fattispecie che vanno dal contrabbando nel movimento delle merci attraverso i confini di terra e gli spazi doganali al contrabbando nel movimento delle merci nei laghi di confine, nel movimento marittimo delle merci, nel movimento delle merci per via aerea; oltre a tali fattispecie rilevano, ad esempio, quelle attività di contrabbando nelle zone extra-doganali.
Il contrabbando è tra le disposizioni incriminatrici aventi natura finanziaria in quanto, realizzandosi una sottrazione di merci al pagamento dei diritti di confine, si crea una violazione degli interessi non solo dell’Erario nazionale ma anche dell’Unione europea.
La fattispecie in esame si distingue in due tipologie: contrabbando extraispettivo (qualora la merce non si presenta agli Uffici doganali) e intraispettivo (si verifica all’atto della presentazione delle merci ma realizzando quegli artifici che deviano gli accertamenti dell’amministrazione doganale).
Gli artt. 282-291 del D.P.R. n. 43/1973 elencano le singole fattispecie di reato stabilendo per ognuna di esse le condotte alle quali viene collegata la violazione.
Le diverse fattispecie fanno capo a condotte diverse pur se riconducibili tutte ad azioni lesive della potestà tributaria dello Stato (o dell’UE per i dazi) rispetto alla percezione dei diritti di confine; si pensi alla condotta di cui all’art. 282 del DPR n.43/73 la quale prevede l’assoggettamento a sanzione nei confronti di chiunque: a) introduce merci estere attraverso il confine di terra in violazione delle prescrizioni, divieti e limitazioni stabiliti a norma dell’art. 16 (che disciplina il passaggio della linea doganale); b) scarica o deposita merci estere nello spazio intermedio tra la frontiera e la più vicina dogana; c) è sorpreso con merci estere nascoste sulla persona o nei bagagli o nei colli o nelle suppellettili o fra merci di altro genere od in qualunque mezzo di trasporto, per sottrarle alla visita doganale; d) asporta merci dagli spazi doganali senza aver pagato i diritti dovuti o senza averne garantito il pagamento, salvo quanto previsto nell’art. 90 (che tratta il tema dell’esonero dall’obbligo di prestare cauzione); e) porta fuori del territorio doganale, nelle condizioni prevedute nelle lettere precedenti, merci nazionali o nazionalizzate soggette a diritti di confine; f) detiene merci estere, quando ricorrano le circostanze prevedute nel secondo comma dell’art. 25 per il delitto di contrabbando.
Le condotte che integrano il reato si realizzano in quei casi in cui le merci siano spostate attraverso la frontiera in punti diversi da quelli previsti o nel caso in cui siano sottratte al controllo dei funzionari doganali occultandole nelle diverse modalità descritte dalla normativa.
Su tale scenario va ad aggiungersi il disegno di legge AC 2427 tuttora in discussione in Parlamento che detta nuove norme in materia di illeciti agro-alimentari.
Il provvedimento allo studio della Camera si articola su diversi piani che vanno dall’organizzazione delle fattispecie di reato in materia alimentare alla ridefinizione delle sanzioni di contrasto alle frodi alimentari per finire alla introduzione di un sistema organizzativo proprio per gli enti di cui al DLgs n.231/01.
Ad oggi le ipotesi di reato rilevanti ai fini 231 in ambito alimentare sono di fatto quelle attinenti ai reati contro l’industria e il commercio, alla la frode in commercio, la vendita di alimenti non genuini come genuini ed infine, alla contraffazione o alterazione delle indicazioni geografiche o delle denominazioni di origine.
Il disegno di legge stabilisce l’introduzione di due nuovi articoli il 25-bis.2 ed il 25-bis.3 con una riorganizzazione delle fattispecie già previste.
Occorre sottolineare che vera e propria innovazione in ambito 231/01 che potrebbe essere introdotta dal disegno di legge in esame è l’art. 6 bis il quale potrebbe prevedere un modello di organizzazione dell’ente qualificato come impresa alimentare; in particolare: nei casi di cui all’articolo 6, il modello di organizzazione e gestione idoneo ad aver efficacia esimente o attenuante della responsabilità amministrativa degli enti – che svolgono taluna delle attività di cui all’articolo 3 del regolamento (CE) n. 178/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2002 – deve essere adottato ed efficacemente attuato assicurando l’applicazione di un sistema aziendale per l’adempimento di tutti gli obblighi giuridici, previsti a livello nazionale e sovranazionale, relativi al rispetto dei requisiti relativi alla fornitura di informazioni sugli alimenti; alle attività di verifica sui contenuti delle comunicazioni pubblicitarie al fine di garantire la coerenza degli stessi rispetto alle caratteristiche del prodotto; alle attività di vigilanza con riferimento alla rintracciabilità, ossia alla possibilità di ricostruire e di seguire il percorso di un prodotto alimentare attraverso tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione; alle attività di controllo sui prodotti alimentari, finalizzate a garantire la qualità, la sicurezza e l’integrità dei prodotti delle loro confezioni in tutte le fasi della filiera; alle procedure di ritiro o di richiamo dei prodotti alimentari importati, prodotti, trasformati, lavorati o distribuiti non conformi ai requisiti di sicurezza degli alimenti; alle attività di valutazione e di gestione del rischio, compiendo adeguate scelte di prevenzione e di controllo; alle periodiche verifiche sull’effettività e sull’adeguatezza del modello.
Tra le disposizioni già vigenti che rilevano in ambito doganale rispetto al DLgs n.231/01 si segnala la legge n. 150/1992 – relativa all’importazione, esportazione, detenzione, utilizzo per scopo di lucro, acquisto, vendita, esposizione o detenzione per la vendita o per fini commerciali di specie protette.
La disciplina richiama anche il regolamento (CE) n. 338/97 del Consiglio del 9 dicembre 1996 relativo alla protezione di specie della flora e della fauna selvatiche mediante il controllo del loro commercio; in particolare tale ultima norma ha lo scopo di accrescere la protezione delle specie di fauna e di flora selvatiche sulle quali grava la minaccia del commercio.
Come indicato sul sito del ministero degli esteri (www.esteri.it) “la Convenzione di Washington sul Commercio internazionale delle specie di fauna e flora minacciate di estinzione, più comunemente conosciuta come CITES, è un accordo internazionale tra Stati che ha lo scopo di proteggere piante ed animali a rischio di estinzione, regolando e monitorando il loro commercio, ovvero esportazione, riesportazione e importazione di animali vivi e morti, di piante, nonché di parti e derivati.
La Convenzione si basa su un sistema di permessi e certificati che possono essere rilasciati se sono soddisfatte determinate condizioni e che devono essere presentati agli uffici doganali abilitati ai controlli dei Paesi interessati allo scambio. La Convenzione è entrata in vigore nel 1975”.
Per quel che attiene alle condotte di cui alla legge n.150/1992 una possibile responsabilità è astrattamente configurabile non solo nei confronti della persona fisica materiale autrice del fatto criminoso ma anche nei confronti della persona giuridica rispetto all’applicazione del DLgs n.231/01 (in applicazione dell’art. 25 undecies, comma 3, che prevede, tra le condotte rilevanti, proprio quelle di cui alla legge n.150/1992 ed in particolare quelle di cui agli artt. 1, 2, 3-bis e 6); ad esempio l’art.2 prevede che “salvo che il fatto costituisca più grave reato, è punito con l’ammenda da euro ventimila a euro duecentomila o con l’arresto da sei mesi ad un anno, chiunque, in violazione di quanto previsto dal Regolamento (CE) n. 338/97 del Consiglio, del 9 dicembre 1996, e successive attuazioni e modificazioni, per gli esemplari appartenenti alle specie elencate negli allegati B e C del Regolamento medesimo e successive modificazioni:
a) importa, esporta o riesporta esemplari, sotto qualsiasi regime doganale, senza il prescritto certificato o licenza, ovvero con certificato o licenza non validi ai sensi dell’articolo 11, comma 2a, del Regolamento (CE) n. 338/97 del Consiglio, del 9 dicembre 1996, e successive attuazioni e modificazioni;
…
f) detiene, utilizza per scopi di lucro, acquista, vende, espone o detiene per la vendita o per fini commerciali, offre in vendita o comunque cede esemplari senza la prescritta documentazione, limitatamente alle specie di cui all’allegato B del Regolamento”.
Ultima riflessione attiene al comma 3 della legge da ultimo indicata, il quale prevede che “in caso di recidiva, si applica la pena dell’arresto da sei mesi a diciotto mesi e dell’ammenda da euro ventimila a euro duecentomila. Qualora il reato suddetto sia commesso nell’esercizio di attività di impresa, alla condanna consegue la sospensione della licenza da un minimo di sei mesi ad un massimo di diciotto mesi”.
Per quanto fin qui evidenziato appare evidente che le imprese che operano con l’estero devono agire sotto un duplice versante costituito dalla necessità di confrontarsi direttamente con il diritto doganale e con gli strumenti di business offerti dalla normativa e verificare/redigere i propri Modelli organizzativi per ridurre il rischio di verificazione di reati che si possono verificare all’interno del momento doganale.
